重庆市统筹城乡社区教育发展战略研究

余善云

一、终身学习背景下的社区教育

终身学习（Lifelong Learning）是指社会每个成员为适应社会发展和实现个体发展的需要，贯穿于人的一生的，持续的学习过程。20世纪60年代中期以来，在联合国教科文组织及其他有关国际机构的大力提倡、推广和普及下，1994年，“首届世界终身学习会议”在罗马隆重举行，终身学习在世界范围内形成共识。1996年，OECD国家教育部长推出《全民终身学习》报告。1997年的《汉堡宣言》提出，一种温和的、建设性的、以成人教育为主体的全民终身教育、全民终身学习的时代，正向我们大踏步走来。

终身学习与终身教育的联系十分紧密。终身学习强调的是人一生都要学习。从幼年、少年、青年、中年直至老年，学习将伴随人的整个生活历程并影响人一生的发展。“终身教育（Lifelong Education）”是指人们在一生中所受到的各种培养的总和。包括教育体系的各个阶段和各种方式，主张在每一个人需要的时刻以最好的方式提供必要的知识和技能。终身学习与终身教育的共同目的都是注重个人的全面发展，培养个性完善的人。终身教育是旨在促进人发展的教育，强调的是国家和政府的责任。

社区教育作为终身教育和终身学习的重要支撑，在我国受到了高度重视。教育部在2004年印发的 《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》（教职成[2004]16号）中，就把社区教育作为“全面建设小康社会，构建终身教育体系和建设学习型社会”的战略性措施。2010年，中共中央和国务院颁布实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年），明确提出“广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设”的战略要求，并把“加强城乡社区教育机构和网络建设，开发社区教育资源”纳入“构建灵活开放的终身教育体系”的范畴，2012年2月，教育部发布了 《关于加快发展继续教育的若干意见》（征求意见稿），明确提出要把“建立健全城乡社区教育网络”，作为“优化继续教育办学与服务体系”的重要内容。显然，社区教育已作为我国社会发展、文化建设、教育改革战略的重要内容，受到了党和政府的高度重视。

二、重庆市社区教育发展战略性分析

（一）世纪之交重庆市社区教育发展分期与特点

世纪之交重庆市组织化的现代社区教育发展，大体分为三个阶段。从1988年九龙坡区黄桷坪街道承担四川省教育科学研究所《学校、家庭、社会三结合社区教育实验研究》课题任务开始，到2000年重庆市第一个国家社区教育试验区产生前，是重庆市现代社区教育的萌发期。这一时期重庆的社区教育还局限在主城区，社区教育的任务是面向中小学生开展校外教育，其性质仍然是学校教育的补充，与全民终身学习和社区建设联系不大。但重庆这时开展中小学生校外教育的经验，却在全省、甚至全国都产生了较大影响（见表1）。从2001年到2008年是终身教育孕育期，其主要标志是渝中区在2001年被教育部确定为全国社区教育试验区。在此期间，渝中区的社区教育除继续面向中小学生开展校外教育外，还结合城市职工下岗、再就业、老年教育等开展一些活动，社区教育服务面有了一定程度的扩大，但由于局限在渝中区实验，加之缺乏专业化服务机构的介入，社区教育活动模式单一，对全市社区教育发展的影响十分有限。

表1 重庆市组织化现代社区教育发展分期与特点

2009年，是重庆市社区教育发展史上具有里程牌意义的一年，其标志主要表现在三个方面：一是开展国家城乡统筹教育综合改革，社区教育发展纳入了国家城乡统筹教育综合改革试验项目试点，项目带动了社区教育发展。二是渝中区被教育部确定为国家社区教育示范区，沙坪坝区、万州区被确定为全国社区教育试验区，重庆市社区教育由主城扩展到库区，由实验发展到示范，有了质和量的新变化。三是社区教育启动了服务体系建设。在国家城乡统筹教育综合改革试验项目带动下，重庆市社区教育进入了体制建构、体系建设的新阶段。

（二）重庆市社区教育取得的主要成绩

1.终身学习理念不断深入人心。进入21世纪后，随着重庆市经济、社会、教育、文化的快速发展，继续教育、终身教育、终身学习的理念不断深入人心。一是继续教育地位提升，终身教育、终身学习进入了政府体制建构的框架。对此、重庆市经济社会发展“十二·五”规划纲要、重庆市教育中长期规划纲要均有反映。二是终身学习公共服务体系建设引起了社会的广泛关注，如推进重庆开放大学建设，为城乡居民构建终身学习平台等。三是学习正在成为社会的新时尚，学习型企业、学习型社区、学习型家庭不断涌现，学习型组织建设取得重大进展。

2.社区教育实验实践逐步推进。全市基本形成了多层次、多类别的社区教育实验、实践体系架构。继渝中区、沙坪坝区、万州区成为国家社区教育示范、试验区后，2011年，重庆市教委根据国家教育规划纲要提出的“广泛开展城乡社区教育”的要求，印发了《关于开展重庆市社区教育实验区和示范区申报评估工作的通知》，启动了市级社区教育实验（示范）区的评估工作，南岸区、黔江区、永川区等区县政府，为此开展了市级社区教育实验（示范）区的创建工作。社区教育活动在一些社区开展良好，多层级的社区教育实验在全市更大范围稳步推进。

3.专业化公共服务进入社区教育。电大系统作为专业化教育机构已介入社区教育建设服务体系。

4.社区教育的手段发生重大变化。探索利用信息技术，推进数字化学习型社区建设与示范应用，在南岸区电大分校试点后有了新进展。

5.社区教育空间布局城乡互动拓展。2009年，万州区被教育部确定为全国社区教育实验区，标志着重庆市社区教育从主城向农村、库区拓展，空间布局发生了新变化。利用城市社区教育优质资源，通过转移培训方式，面向农村和农民开展社区教育，不仅改变了社区教育传统的空间布局，而且还创新了社区教育城乡互动的办学模式，顺应了重庆市人口向主城快速聚集的趋势。

（三）制约重庆社区教育发展的主要因素

尽管重庆市社区教育在近年来取得了一些进展，但也存在政府发展社区教育的政策缺失，社会用于社区教育的资源分散，社发展社区教育的体制机制缺乏，政府管理社区教育的职责不明，社区教育经费政府投入严重不足，社区教育公共服务体系不健全，社区教育在城乡的发展严重失衡，社区教育现状与直辖市地位不符，与中央直辖市和国家五大中心城市之一的地位很不相称等问题，产生这些问题的原因，概括起来，主要表现在以下三个方面：

1.政府统筹经济社会发展不够。重庆市近几年来经济快速发展使许多重要指标都超过了全国平均水平，但社区教育的发展却没有和经济、社会、教育的发展同步。原因主要是政府在发展理念上存在着偏差，没有真正树立起经济建设、社会建设、精神文化建设同步发展的现代发展观，在市和区县不少领导干部中，眼睛盯着的只有GDP、工业化、城市化，对城乡居民进入小康后的精神文化需求和个人发展诉求视而不见。

2.传统教育发展理念的影响。2011年重庆市基本普及了十二年义务教育，高等教育毛入学率达到了30%，高于全国的27.5%，教育发展指数（EDI）也高于全国平均水平，但这些都是传统的教育领域。由于终身教育理念的缺失，以文化知识、科学技术为工具，以培养自主、职业、创新意识和能力为主线，整体提升社区成员文化素质，发展社区成员适应社会生存能力的社区教育，市教委至今都没有具体的政策和指导性意见出台，这在我国是十分鲜见的。

3.城乡经济发展水平的制约。虽然重庆市近几年来经济发展的速度很快，但经济发展总体水平仍然不高，在一定程度上抑制了政府发展社区教育的积极性和城乡居民素质提升的需求，人民群众生存需要和发展需要的矛盾还比较突出，从2011年重庆市城乡居民可支配收入还明显低于全国平均水平（见表2）。

表2 重庆市2011年“一圈”和“两翼”主要经济发展指标比较

另一方面，仅管重庆市区域之间的发展差距在缩小，但“一圈”和“两翼”之间仍然存在着较大的发展差距（见表4），由此而引起的对农村和三峡库区、渝东南民族地区社区教育的影响是不言而喻的。

三、发展重庆市社区教育新的战略环境

（一）重庆市社区结构发生重大变化

1.产业、人口、投资向城市聚集。2011年，全市国民生产总值（GDP）已突破了万亿元大关，进入了全国的GDP“万亿俱乐部”行列，人均GDP超过了5400美元。全年实际利用外资105.79亿美元，进出口总额292.18亿美元；“工业增加值、实际利用外资、进出口总值、航空口岸货运量分别增长22.5%、75%、125%、11倍，均居全国第一”。地方财政收入已接近3000亿元人民币。城镇化率达到了55%，城乡、区域差距缩小到 3.15∶1和 2.17∶1，基尼系数降至 0.42。工业化、城市化、城乡一体化进入了快速发展期（见表3）。经济社会的快速发展和城乡居民收入的增长，使社会教育需求空前旺盛，也给城乡社区教育发展奠定了坚实基础。

2.社区人口结构发生了重大变化。近年来，重庆市常住人口由农村向城镇、“两翼”向主城加速聚集。2011年，重庆市有322万农民转户进城变成了新市民，一小时经济圈特别是主城区的人口比重不断提高，两翼人口的比重逐渐下降。城乡社区居民空间布局和结构的变化，为统筹城乡社区教育发展决策和城乡社区教育模式改革提供了重要依据。

3.生存竞争促进了需求结构变化。重庆老工业基地改造的基本完成和以笔记本电脑生产为代表的IT产业的兴起，现代制造业、冶金化工业等新的支柱产业的形成，以及工业化、市场化、农业产业化的快速推进，使人们的生存压力越来越大。城乡社区居民一方面为适应职业发展和个人素质提升的需要，纷纷把目光投向了学校和社区教育进行“充电”，另一方面又对教育提供的内容、形式、手段等提出了适应性、多层次、多样化的要求。社会教育需求结构的变化，为社区教育发展开辟了广阔前景。

4.收入结构变化凸显社区教育作用。2011年，重庆市城乡居民人均GDP达到了5400美元，超过了世界上中等偏上国家的水平，但也使社会进入了世界公认的矛盾凸显期。在经济发展的同时，社会建设的任务尤为艰巨，如何发挥社区教育的功能，促进社区思想文化建设，维护社会稳定，已成为社会管理需要解决的新课题。关注城乡居民收入结构和水平的变化，发挥社区教育的社会稳定器作用，对促进社区文化建设和邻里和睦，创新社会管理模式，维护社会和谐稳定，都具有十分重要的作用。

（二）重庆市社区教育发展需要研究的战略性问题

1.经济社会发展引起的居民需求结构变化。社会发展对人的发展影响，必然引起城乡居民需求结构发生变化，进而对教育提出新的需求。城乡居民人均收入的增长，加剧了社会建设的复杂化程度。在社会建设环境更加复杂、任务更加艰巨的新情况下，创新社区建设和社会管理模式，通过社区教育功能的发挥推动城乡居民思想、文化、法制建设，促进邻里和谐和社会稳定，将是社会建设在新的历史条件下的战略性选择，社区教育在与社区建设相互融合中将发挥更加重要的作用。

表3 重庆市2011年经济社会发展主要指标与全国比较

2.社会结构变化引起的社区教育结构变化。从2011年到2020年，全市将有1000万农民要转户进城，人口向区域西部和主城的聚集，对包括社区教育在内的城市承受能力提出了新的挑战。2011年重庆市老年化程度已达到17.25%，高于全国13.7%的水平，居西部各省区市第一，2015年老年人口将达到637万人，超过人口总数的20%。老年化社会的到来将使老年教育成为重庆市未来社会关注的新热点。重庆市社会结构由二元向一元的转化，人口向西部、一圈、主城的转移，以及老年化社会的提前到来，必然引起教育结构的变化，社区教育在重庆的社会变革中，将发挥重要的战略性作用。

3.信息技术应用引起的社区教育模式变革。据《第29次中国互联网络发展状况调查统计报告》显示，2011年底中国网民规模突破了5亿人，网民增速达到了52%；重庆市网民达到了598万人，互联网普及率达到了67.9%，显然，信息技术已进入重庆市城乡居民生活的各个领域，在促进重庆市社区教育城乡一体化发展，推动社区教育办学模式、学习模式的变革中具有关键性作用。制定重庆市统筹城乡社区教育发展战略，必须充分考虑信息技术对社区教育发展产生的重大影响。

四、发展重庆市社区教育的战略性措施

统筹重庆市城乡社区教育发展，应在统筹制订社区教育发展的政策、规划、标准，统筹建设社区教育体系、平台、资源，统筹开展社区教育科研、服务、评价等基础上，采取相应的战略性措施，搭建城乡居民终身学习的“立交桥”，服务重庆市终身教育体系和学习型社会建设。

（一）提高对社区教育的认识，确立现代教育新观念

发展社区教育是推进重庆市城乡教育统筹发展改革试验的重要举措，市和区县各级政府，应切实站在促进全民终身学习、繁荣社会文化，改善社会民生、构建社会和谐的战略高度，进一步提高对社区教育的认识，确立全民教育、终身教育的理念，重视城乡社区教育的统筹发展，并把城乡社区教育纳入当地经济社会发展规划统筹，为现代社区建设，新农村建设，构建和谐社会服务。要让社区中的每个人都认识到社区教育的作用，增强参与意识。确立城乡统筹发展社区教育观念，克服重城市社区教育，忽视农村社区教育的倾向。

（二）统筹城乡社区教育政策，构建社区教育体制机制

社区教育是公益性的教育事业，市政府及其教育行政部门，应尽快制定全市统筹城乡发展社区教育的政策性文件，明确重庆市社区教育发展的指导思想、发展目标、领导体制，管理体制、投入体制、运行机制，以及促进全市社区教育发展的措施和办法等。要切实加强政府对社区教育工作的领导，落实市和区县各级政府发展社区教育的责任。尽快建立由政府分管教育领导负责、社会相关职能部门领导参加的社区教育委员会，全面负责市和区县的社区教育工作。市和区县教育行政部门，应确定专门机构和人员、编制，负责社区教育的管理。制定重庆市社区教育发展规划，统筹全市城乡社区教育的发展。建立以政府财政为主的社区教育投入机制，落实城乡社区教育按常住人口拨款的政策。建立由教育部门牵头的社区教育协调机制，完善社区教育评价机制，建立社区教育工作考核机制，促进社区教育与社会建设融合发展。

（三）创新社区建设模式，加快社区教育与社会建设融合

加强社区建设，创新社区管理，促进社区和谐，事关巩固党的执政地位、国家长治久安、人民安居乐业。如何根据社区成员结构和要素的变化，创新社区建设模式，促进社区和谐，是当前和今后一段时间重庆市社区建设必须解决好的新课题。创新重庆市城乡社区建设模式，必须克服习惯思维定式的影响，改变传统社区建设中教育与建设脱节的状况，统筹社区教育与社区建设，充分发挥社区教育促进学习、繁荣文化、改善民生，推动发展的功能，加快社区教育与社区建设融合，走出一条与重庆市情特点相适应的社会建设新路来。

（四）加快开放大学建设步伐，构建覆盖城乡的服务体系

建设重庆开放大学是国家战略在重庆的实践，以电大系统为基础建设重庆开放大学体系，提升重庆市继续教育的供给能力，为城乡居民终身学习提供支撑。通过重庆开放大学建设，形成覆盖全市城乡、面向全体市民的终身学习网络和服务平台，适应城乡居民日益增长的多样化、个性化学习需要，促进重庆人人皆学、时时能学、处处可学的学习型社会的形成。市政府及其教育行政部门应加强与教育部的沟通协调，加快推进重庆开放大学建设；利用重庆电大现有资源，批准建立全市社区教育指导服务中心，为全市社区教育发展提供业务指导、资源开发、政策咨询、信息服务、项目推广和人员培训等工作；依托区县电大分校、电大工作站建立社区学院，依托街道、社区文化活动中心、市民学校、农民文化技术学校建立社区学校和社区教育学习点，形成覆盖全市城乡的社区教育服务体系和办学网络。

（五）建设数字化学习平台，构建以城带乡社区教育模式

数字化学习是社区教育发展的重要趋势。应充分利用“重庆终身学习网”和区县社区教育在线学习平台，加大投入，加快推进国家和地方社区教育实验（示范）区在线学习平台建设，大力推进社区教育数字化学习。发挥主城区社区教育数字化平台和资源优势，推进农村区县、乡镇与城市街道、社区教育资源共享，利用城市社区教育数字化学习资源面向进城务工人员、转户进城的新市民等开展社区教育在线培训，大力倡导数字化学习进社区、进市民家庭，创新社区教育城乡互动方式，构建以城带乡社区教育模式。

（六）发挥实验区资源优势，多种形式反哺农村社区教育

充分利用社区教育实验区多年形成的经验和积累的资源，以多种形式支持农村社区教育发展。一是对口帮扶。充分发挥国家和地方社区教育实验 （示范）区的作用，采取院校联姻、区县对口、城乡学校结对子等方式进行帮扶。二是大力开展转移培训。利用主城区社区教育资源，面向主城以外的农民工，或针对农村流动到城市的特殊人群，开展各种职业培训和社会教育，在城市就地帮助农村开展职业教育，实施转移培训，提升农民素质和技能。三是典型示范。利用城市社区教育已形成的政策、体制、机制、项目、经验等，为农村区县发展社区教育提供指导。通过以城带乡、典型示范、城乡互动等方式，促进农村区县社区教育发展，提升社区教育城乡一体化发展水平。

（七）加快公共学习设施建设，优化城乡居民学习的环境

重庆市用于城乡居民公共文化和学习的设施明显不足，基于建设学习型社会、提升城乡居民科学文化素质、促进城乡社区教育发展的需要，市和各区县应把城乡市民公共学习设施的建设，纳入各级政府社会建设、文化建设、城市综合改造等方面进行统筹，通过政府投入、社会捐助、政策划拨、转移支付等多种方式，加快全市城乡居民公共学习设施的建设，为城乡居民的终身学习和身心发展创造良好的环境和条件。

（八）梯度推进，促进社区教育由“一圈”向“两翼”拓展

坚持从市情出发，由“一圈”向“两翼”、城乡统筹梯度推进社区教育发展。在主城和“一圈”地区，全面开展社区教育，形成城乡联动、水平较高、覆盖全员的普及局面。在万州、涪陵、黔江、江津、永川、合川6个区域性中心城市，应大面积开展社区教育工作，形成以城市为龙头，农村发达地区紧紧跟上的发展格局。“两翼”其余地区的区县，应把重点放在城镇和比较发达的农村开展社区教育实验，形成以点带面、梯度发展的局面。推动城市市民和乡镇成人教育学校向社区教育学习中心转型，形成以实验（示范）区为依托、社区学院为龙头、社区学校为骨干、居民小区学习中心为基础的社区教育三级网络，初步构建起横向联结、纵向沟通、资源共享，覆盖各类人员，基本适应社区居民终身学习要求的“立交桥”。

（九）把社区教育纳入民生导向的发展之路

近年来，重庆市确定了民生导向的发展之路，先后出台了“民生十条”、“共富12条”等政策措施以改善民生。但必须清楚地看到，当前重庆的社会结构已发生重大变化，而且这种变化还在继续扩大。一是转户进城的新市民，在2020年前要达到1000万人。二是社会老年化程度的加快，2015年全市60岁以上的老龄人口将达到637万人，超过常住人口1/5。三是在城市务工的大量农民工。这三大群体已在全市总人口中举足轻重，他们不仅是社区教育的对象，而且还是社会各阶层中处于相对弱势的人群，特别需要政府为他们融入城市生活，提高生存能力，提升生活品质，老有所乐提供帮助。把他们的终身学习纳入重庆市民生导向发展之路，通过发展社区教育帮助他们提升素质、提高能力，消化老年化带来的社会问题，不但很好必要，而且还是政府的重要责任。

[1]教育部.关于加快发展继续教育的若干意见（征求意见稿）[DB/OL].北京教育部网站，2012-2-27.

[2]重庆市发改委.关于重庆市2011年国民经济和社会发展计划执行情况及2012年计划草案的报告[EB/OL].2012.

[3]康小兰.2011年重庆市经济运行情况新闻发布会[DB/OL].http：//www.xinhuanet.com/，2012-1-21.

[4]刘轶.官方通报：重庆户籍人口超3300万[N].重庆商报，2012-4-24.