土地征收制度的主要问题及政策建议

李大鹏

1.土地征收概述

土地征收是2004年国家修宪时提出的，在此之前我国统一采用土地征用这一提法，修宪之后在修改的《土地管理法》中加入了征收一词，在我国土地征收的基本含义可以概述为：国家或政府为公共利益的需要，依照法律规定，运用公权力强制将集体所有的土地收为国有并给予一定补偿的法律制度。土地征收的特征：

1.1征收主体的特定性

申请的建设，发展并维护公共利益。在我国土地所有是严禁买卖的，虽然征收后的具体用地单位很可不是国家，但集体土地的首先流向只能是国家，各公共利益用地单位只能向国家提出用地申请，再由国家统一行使土地征收的权利。在具体执行时，地方政府可以代表国家行使土地征收的权利。

1.2征收目的的确定性

《土地管理法》中明确规定，土地征收的前提是公共利益的需要，国家只有出于公共利益的原因才能动用土地征收的权利，其实这是对国家土地征收权利的一种约束，避免土地征收权的滥用，明确公共利益对合理的行使土地征收权有十分重要的意义。

1.3征收的有偿性

申请征收不同于土地的没收，他是一种有偿的收取行为，土地的征收是国家和农村集体两个土地所有权主体的土地转移行为，对土地征收的补偿不是按市场价格进行完全补偿，是按国家规定的标准进行不完全的补偿，但土地征收是一种有偿的行为。

1.4征收的强制性

土地征收是国家行使的一种强制权，被征收的对象无论同意与否都不能阻碍国家行使正当的土地征收权，国家对土地的征收是不以个人或集体的意志为转移的，这种强制性是带有公信力和国家法律效力的，任何阻碍国家行使正当土地征收权的行为都要负法律责任的，土地征收是带有强制性的行政权利的。

2.我国在土地征收制度中出现的主要问题

2.1土地征收范围过宽，超出了公共利益的范畴

《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征收。”公共利益是衡量国家征地权是否滥用的标准，许多国家纷纷采取不同的措施从法律上对公共利益的界限加以相应的限制。而我国法律对公共利益没有明确的界定，一般除农村居民可以直接使用集体土地外，只要非农建设需要占用土地的，不管是否具有公共利益，都可以实行土地征收方式取得土地。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征收农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征收农民承包的土地。然后，政府再以国家的名义通过出让、出租、划拨等有偿或无偿的方式将土地交给需地单位使用。这种做法严重超出了公共利益的范畴。

2.2征地补偿标准过低，补偿费发放不及时

我国《土地管理法》规定：征收耕地的土地补偿倍数，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年年产值的4至6倍。但据国土资源部调查，许多地方征地补偿费明显偏低，主要是在计算上普遍取采补偿标准的最低限，有的甚至还低于法定标准。根本无法保证农民进行有效的经济再生产。福建福州马尾区一位农民说：“现在征地补偿费用只相当于农民三年的种菜所得，这么低的价格，将来遇上点事，我们怎么办？”由于基础设施建设项目征地费用低，导致用地成本占工程总投资的比例低，一般只占到10%至15%，而国外高速公路土地征收占工程总投资一般在50%至60%。因而在资金不足的情况下，一些地方政府为争取国家项目，往往要在土地上做文章，以牺牲农民利益为代价搞建设。

2.3安置不妥导致问题突出

目前，对征地安置法律尚无明确规定，政策不具体，致使各地做法不一。但多数是只“安”不“置”，形成一种无效安置或低效安置。有些地区在采用货币安置时，不能一次支付全部安置费，只是打一些白条，一拖就是几年、十几年。还有一些农民为了取得安置费，假托一个企业办理一个虚假安置手续，然后再从该企业拿到这笔安置款。企业也理所当然的要从中收取一部分手续费。这样一来把本是两方的事，搞成了三方，农民绕了一个圈子才拿到了打了折扣的安置费。不少失地农民强烈呼吁，政府可以征收农民的土地，但不能不管农民的生活出路，否则就会使他们面临“有路可走，无地生存”的尴尬境地。

2.4欠缺合理的司法救济途径，土地纠纷不能得到很好的解决

由于征地过程中遇到的许多问题法律法规都没有明确规定，法院也因没有明确的法律依据而无法受理这类案件。如哪些单位可以成为征地主体？征地程序应当怎样进行？征地补偿款怎样计算，如何分配，谁来分配？村集体组织在征地过程中扮演着什么样的角色？对征地补偿中出现的纠纷，哪些可以提行政诉讼，哪些应当提民事诉讼？等等。

3.对我国土地征收制度改革的建议

3.1严格界定“公共利益”范围

既然“公共利益”是法定的行使征地权的前提条件，那么这一法定条件就必须明确而具体。因为不同的人或者说代表不同利益的人对“公共利益”可以作出各种不同的解释。因此法定条件应当具有特定性和惟一性，否则这样的前提条件就等于形同虚设。国家应规定在哪些范围内的建设项目才可以视为是以公共利益为目的的。对于 “非公益性”用地不能行使征地权，不具强制性。

3.2确定合理的补偿标准

由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。因征地而引起的农民上访问题，最突出的表现就是征地补偿标准过低，而这一问题的根源在于所确定的补偿标准不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”确定补偿标准，征地补偿费就永远提高不了，补偿按“原用途”，而转手出让时则按“新用途”，为什么同一块地，对原所有人和新所有人所得收益不能采用同一标准呢？我国实行严格的土地用途管制制度，可结果农民服从国家土地用途管制所做出的牺牲，到头来居然又成为低补偿的借口，这对农民公平吗？因此应当取消只能按“原用途”给予征地补偿的规定。

3.3深化征地安置工作，切实维护农民合法权益

可采取自谋职业、自己联系就业、创办经济实体等代替过去的统一安置的办法；对一些选择自愿放弃安置的自谋职业人员，有条件的应将安置费一次性发给个人，如在当地搞个体经营，政府还应适当给以政策上的扶持。对一些想进城打工的农民，应该进行相应的培训，并帮助安排一些与其能力相适应的工作，增加他们的就业门路。另外，要在土地收益中建立失地农民的社会保障基金，进而与城镇居民的社会保障体系接轨，从根本上解决农民的后顾之忧。征地范围缩小后，农民可以以土地入股。土地的收益首先是办保险，解决社会稳定，然后可以分红，增加农民的收益。

3.4完善农村集体土地的产权制度

目前农村集体土地的产权制度还很不完善，可以说农民的土地所有权是不完全具有抗世性的，国家对土地一级市场的垄断加之我国国力有限目前必然导致征地权的泛滥，农村集体土地就是城市用地的天然储备库，由于农村集体土地的产权不清，对农村集体土地产权的法律界定还不够明确，导致农村集体土地大量流失，要想从源头规范征地权和征地范围必须要明确农村集体土地的产权，用力法律行式保护农村集体土地免受侵害。为了切实保护农村集体的财产所有权，维护广大农民的根本利益，使农民在土地征收时不受伤害，我们要严格谨慎地行使土地征收的权利，做好“两公告一登记”工作，更要不断改进与完善土地征收制度，使之切实地符合我国当前经济发展的需要。