志书应反映政治运动对行业变迁的影响——以河南嵩县1947—1984年医疗卫生发展史为例

詹利萍

志书应反映政治运动对行业变迁的影响
——以河南嵩县1947—1984年医疗卫生发展史为例

詹利萍

河南嵩县1947—1984年的医疗卫生发展史大致可以分为三个阶段，即1947—1965年、1966—1979年、1980—1984年。这几个阶段正好与中华人民共和国成立后的几次政治运动时间相吻合，如社会主义改造、“大跃进”、“文化大革命”和改革开放，这些运动都给嵩县的医疗卫生行业带来了巨大的冲击，行业规范、机构设置、医疗技术、服务对象等都随着政治风潮而改变。但无论是首轮《嵩县志》还是第二轮《嵩县志》对医疗卫生的记载都没有体现出政治风潮对行业变迁的影响。

政治运动 医疗卫生 《嵩县志》

中华人民共和国成立之后，医疗卫生领域的头等大事是把国家从疫乱频发、极端缺医少药的状态中改造过来，使得疫病偃旗息鼓、人民病有所医。当时所面临的核心问题是医疗卫生资源极度匮乏和不均衡。本文以地处河南西部的嵩县为例，根据该县首轮《嵩县志·医疗卫生篇》以及《嵩县卫生志》《嵩县卫生防疫志》《嵩县人民医院史》《嵩县妇幼保健志》《嵩县药品检验志》等各类史志文献的记载，深入分析1947—1984年以嵩县为代表的基层医疗卫生政策，并探讨其得失。志书记载这些变化，也是为了更好地指导今日医疗卫生政策的制定，以及如何更好地利用国家的大局势、大环境和相关的政策为当地提供更好的发展环境，给人民提供更好的生活环境，达到真正的社会和谐。

一

嵩县从清代同治年间到1947年，全县有私人药铺（药店）183家，以医为主并且有一定资金的药铺74家，医务人员计有272名；以药业为主的药店35家，资金较雄厚的有18家。此时嵩县医疗卫生行业很少应用西医西药，医疗保健方法主要是中医中药，医生获得医疗技术的途径也大多是自学、家传或师授等传统方式[1](P51—52)。民国时期嵩县医疗资源的分布极不均匀，药铺（药店）多集中于城关镇、田湖镇、车村镇等若干较大城镇。

1947年，嵩县解放，旋即展开剿匪和政权建设工作。政府对于医疗卫生事业的政策主要是整顿并逐步加强管理。嵩县原有的医疗卫生格局没有发生太大的变化，原来的药铺（药店）仍照常营业，政府不加干涉。另一方面，解放军为了在嵩县剿匪，也带来了一些随军医生，负责治疗军队士兵和党政人员。这些医生及相关医护人员，多为掌握基本医疗技术的西医，后来都成为县卫生科和县乡医院的主要负责人。

1951年5月，嵩县正式成立直属于县政府的卫生科，主管全县的医疗卫生事务[2](P29)。之后，各乡镇陆续成立卫生组，统筹管理医疗卫生事务。卫生科在缺医少药的窘境之下，需承担两方面的重要任务：一是创建政府领导下的新型医疗体系，二是对原有医疗资源进行整合和改造。这些工作从爱国卫生运动开始，经历了一个相当复杂的过程。爱国卫生运动有力地推动了嵩县医疗事业的发展，成为嵩县建设政府主导的现代卫生医疗体系的契机。其间，嵩县所属的地区专署专门指示嵩县成立县卫生院。同年12月，嵩县行政事业单位职工开始实行公费医疗。

对于原有药铺（药店）的社会主义改造，主要采用开办联合诊所的方式来进行。创办联合诊所的目的是将个体行医转变为集体合作事业，按照“看病收费，独立核算，自负盈亏，民主管理，按劳分配”原则，成为小型集体所有制单位。嵩县成立联合诊所的高潮在1952—1953年，两年内全县成立了29家联合诊所，比1951—1962年其他各年份成立的总数还多。从时间上看，医疗行业的社会主义改造要远早于农业、手工业和资本主义工商业。不过从公有制水平上看，医疗行业的公有制水平却一直较低。此外，乡村私人药铺（药店）整合为联合诊所，通常位于较大的村镇，使得卫生治疗点数量大幅度下降，给农村看病带来不便。

总得来看，在社会主义改造时期嵩县存在着公立医院、联合诊所、私人药铺（药店）、乡村集体卫生室等多种医疗机构，政府着重发展以现代西医为基础的公有制医疗机构，逐步减少非公有制医疗机构和人员。此外，嵩县对巫医实施严厉的打击政策。1953年全县近半数乡镇出现“求神拜药”群体性事件，情形相当严重[3](P247—248)。嵩县各类卫生医疗机构的整体设计，在当时具有一定的代表性，彼时县级行政区域的卫生医疗几乎如此。

1958年，“大跃进”运动在炙热的氛围中全面展开，医疗卫生行业也不能幸免。嵩县医疗卫生方面的主要做法，一是扩充公有制医疗机构及其医务人员的数量，二是配合“大跃进”运动开展医疗活动和爱国卫生运动。

二

“文化大革命”期间，嵩县医疗卫生工作贯穿着两条线索：一是执行毛泽东“六·二六”指示，着重建设农村医疗卫生体系，推动农村合作医疗；二是政治运动及其带来的混乱，冲击了医疗卫生事业的正常秩序，造成了比较严重的后果。此时，值得注意的是，一方面医疗卫生行业规模有了较大的调整和压缩，另一方面享受公费医疗的人员和经费却不断增长。从宏观上看，嵩县并非个案，而是当时全国医疗卫生状况的一个缩影。毛泽东的“六·二六”指示要求把医疗工作的重点放到农村去，给医疗卫生行业以后十余年的政策定下了基调。

1969年3月，嵩县革命委员会成立，革委会指挥组下设文教卫生小组，领导全县卫生工作。此时政治和社会秩序逐渐稳定，嵩县医疗卫生系统开始执行中央一年前颁布的政策，大办农村合作医疗。嵩县合作医疗经历了两次高潮：第一次是1969—1973年，第二次是1974—1982年[4](P78)。由于管理不善、资金筹措困难，合作医疗很快就办不下去了。到1973年底，坚持合作医疗的仅剩下52个大队，占全县大队总数的18%。为了响应号召，把政策坚持下去，1974年嵩县搞起了巩固合作医疗的工作，一方面大力宣传若干大队的先进经验，另一方面开展“一根针、一把草”运动，鼓励采用中草药和中医疗法，以节约医疗成本。到1976年，全县办合作医疗的大队达到100%。嵩县还尝试提高合作医疗的统筹层次，从大队提升到公社一级，同时制定相关政策，关于群众到哪个层级医治、医疗费用如何报销，规定得很详细，但这也从侧面反映出管理上的困难之处[5](P78)。最终还是因为资金困难，合作医疗制度没能坚持下去。

与合作医疗制度相配合的是闻名世界的赤脚医生队伍，他们原是生活在农村的乡村医生。就在农村合作医疗制度达到高潮的1975年，国家对赤脚医生的宣传也冲上了高峰，两部讴歌赤脚医生的电影《春苗》和《红雨》在全国热映，报刊杂志对赤脚医生的报道连篇累牍，赤脚医生俨然成了农村合作医疗的形象代言人，全世界为之瞩目。在嵩县，赤脚医生数量从1974年的862人，猛增到1975年的1077人，跨过了千人大关；1976年，嵩县赤脚医生数量攀上了历史最高峰，达到1182人。宣传中的赤脚医生既坚决地反对封建迷信的巫医，又与官僚气息浓厚的机关医生划清界限；身怀高超的医术，能化解大医院都治不好的疑难杂症。这种形象体现着“红”与“专”的完美结合，是社会主义新型知识分子的理想代表。然而，仅凭美好的理想并不能克服现实中的困难。在现实中，赤脚医生的医疗水平毕竟是有限的，中草药的效果也是有限的；赤脚医生的生活和工作是清苦的，领着每月仅5元钱的工资，既要下地干活、又要给村民看病，既要主管卫生防疫、又要负责改造村民的卫生条件和卫生习惯；资金的严重匮乏，行政管理中的颟顸、腐化和浪费，也时刻侵蚀着合作医疗的经济基础。

“文化大革命”结束后，嵩县的赤脚医生群体以及农村合作医疗制度很快就解体了，其原因是多方面的。从制度设计上考虑，仅以精神力量鼓舞赤脚医生做雷锋式的奉献，而没有相应的物质激励，这样的制度安排是不能持久的。另一方面，合作医疗制度主要靠政府的行政力量推动，资金和管理方面的负担都由乡村自身解决，而乡村既无力承担费用，也没有相应的管理能力，自然也就会出现一连串的困难和失败。从经济基础看，随着农业集体经济的瓦解，集体统筹卫生防疫、收取资金的做法无法继续实施，导致赤脚医生及农村合作医疗制度难以为继。

三

1980年，嵩县推广家庭联产承包责任制，农业集体经济解体，实行合作医疗的大队骤减到65个，赤脚医生改名为乡村医生；到1982年，进一步减少到21个（占全县14.3%），其他的大多变为集体办或个人承包的卫生室（所）[6](P78)。从政策走向上看，国家放弃了革命精神方面的要求，改以现代化、科学化的标准来管理乡村医疗卫生事业，对专业技术的要求占据了上风。1982年，豫西地区开始审核农村医生的行医资格，由地区统一命题、下属各县设立考场，考试合格者才能获得行医资格。嵩县共有875名乡村医生参加考试，共有558人考试合格获得乡村医生证书[7](P77)。

1983—1984年，嵩县按照“革命化、年轻化、知识化、专业化”的要求，调整各级医疗卫生单位的领导班子。此次调整与全国性的干部调整是一致的，技术型人才受到重用[8]。这也意味着医疗卫生事业要走专业化道路，强调“红”的时代过去了。从业务管理角度看，嵩县对乡村医疗卫生事业的重视程度下降了，乡村医生和乡村卫生室（所）处于放任自流状态。嵩县把关注的目标转向了正规的医疗卫生单位。首先，扩大单位自主权，试行院、站、所长责任制，采取院、站、所长与科室两级招聘的办法，建立“责、权、利”相结合的岗位责任制；其次，把平均化的工资改革为差额补贴，试行“浮动工资”，把补贴标准分为五个级别，激励先进[9](P269)。市场经济来临了，把医疗卫生机构当作企业来运转的时代来临了。

四

1947—1984年的数十年中，嵩县医疗卫生行业大致可以分为三个发展阶段（见下表）。

1947—1984年嵩县医疗卫生发展史的阶段和特征

如上表所示，在每个阶段当中，所有制成分、政府对管理和技术的要求、以及服务对象等，都存在着相当的差别。在改革开放时代，原来纯粹的公有制失去了经济基础，在公有制医院之外，民营医院、个体行医者都有了存在的空间。在管理方面，效率和效益越来越成为运转的目标；在技术方面，中西医之争不再具有政治意义，科学性成为取舍中西医技术的主要标准。在服务对象上的选取上，医疗机构有着越来越大的自主权，其经营也越来越走向市场化。

这些变化的背后是一波又一波的政治风潮，在历次政治运动中，医疗卫生问题不再是单纯的技术问题，而是具有很强的政治意味[10]。整合和改造医疗卫生行业的最终目的，是服务于更大的政治目标——社会主义建设。在社会主义改造当中，经济基础改造是国家的首要目标，医疗卫生行业的改造没有那么重要，所以公有化水平才得以保持在较低的水平。在大跃进当中，医疗卫生系统作为人民公社自给自足系统的重要组成部分，得以大规模扩张；医生们还得给因“大跃进”而生病的群众们治疗。最后，在“文化大革命”和改革开放当中，国家不同的政策取向明显地影响着医疗机构和人员的行为模式。

从医疗卫生行业本身来讲，政治正确和医疗卫生的专业性之间始终存在着一种紧张关系，政治的强力干预在不断地冲击着医疗卫生行业自身固有的规律。改革开放之前，从所有制关系上看，医疗卫生机构被迫走向“一大二公”；从医务人员本身来看，党和政府需要把他们塑造成为又红又专的社会主义新人；从医疗技术上看，国家力图把中西医结合起来，创造出中国特有的模式；从医疗对象上看，国家规定了医疗对象的具体范围和轻重缓急。在1983—1984年的改革中，医疗卫生行业试行的改革措施，与同时期国家倡导的国有企业改革的做法并无二致。

医疗卫生既与人民生活息息相关，又是一个专业性极强的行业和领域。当国家回归理性、放弃过多的政治干预之后，医疗卫生行业转向专业化、科学化和市场化是不可避免的历史潮流。很多人怀念过去，以为赤脚医生的年代像田园诗一般美好，然而，也不应忘记那时特定的政治环境、脆弱的经济基础、简陋的医疗条件以及不可持续的推广模式[11]。在今天的中国，合作医疗制度正在建设和完善，其基础与“文化大革命”时期的合作医疗已经完全不同了。不过，在医疗卫生行业建设走向专业化、科学化和市场化的同时，也应借鉴以往克服缺医少药过程时的有效措施。

五

首轮《嵩县志》[12]第24篇卫生下设地方病、传染病防治、妇幼保健、公费医疗、药品检验、爱国卫生运动、医疗、中西医结合7章。从章节的设置可以看出，首轮《嵩县志》的记载偏重的是具体卫生事项，而对整体医疗卫生情况并没有论述。爱国卫生运动取得的成果没有记载，联合诊所、农村医疗合作制度以及与之相配套的赤脚医生制度，在首轮《嵩县志》中更不见身影。《嵩县志（1986—2000）》[13]与首轮相比，更加关注整个卫生事业的发展，而不是仅仅将目光局限在对某一个具体的疾病防治的记述上，这是一个很大的进步。《嵩县志（1986—2000）》按章节体设置篇目，将卫生、体育合为一章，一改首轮层次过多，导致章下内容参差不齐现象出现。《嵩县志（1986—2000）》卫生体育章卫生节设卫生医疗体制改革、医疗、疾病防疫、卫生保健、学校卫生、医政药政管理六个部分，节下直接进入主题，比较全面而系统地反映改革开放后嵩县医疗卫生形势的发展变化。但遗憾的是《嵩县志（1986—2000）》对医疗卫生的记载仍延续着首轮《嵩县志》的不足，对整个事业的发展变化记述没有与时代背景相结合，无法从中看出政治环境医疗卫生事业的影响。首轮和第二轮《嵩县志》对医疗卫生事业的发展在综述史实方面的缺陷肯定不是个别现象，其他的县级综合志书肯定也存在这一情况，而且笔者认为不单单在医疗卫生行业存在。政治风潮是国家和社会发展的大背景，任何行业的变迁都不可能是独自进行。志书反映政治风潮对行业变迁的影响是突出时代特色和行业特色的一个重要方面。

[1][2][3][4][5][6][7][9]嵩县卫生局.嵩县卫生志1964 —1982.内部资料,1985.

[8]徐湘林.后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起[J].战略与管理,2001,(6).

[10]杨念群.再造“病人”：中西医冲突下的空间政治(1832—1985)[M].北京:中国人民大学出版社,2006.

[11]V.H.Li.Politicsand Health Care in ChinaThe Bar efoot Doctors.Stanford Law Review,1975,27(3):827—840.

[12]河南省嵩县志编纂委员会.嵩县志[M].郑州:河南人民出版社,1990.

[13]河南省嵩县地方史志编纂委员会.嵩县志(1986 —2000)[M].郑州:中州古籍出版社,2009.

詹利萍 中国地方志指导小组办公室

（责编 高生记）