山西省露天采矿用地方式改革研究

李 帅， 白中科，， 张继栋

（1.中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京100083；2.国土资源部土地整治重点实验室，北京100035）

山西省矿产资源丰富，境内90%以上的地市赋有矿产资源，煤炭经济早已成为山西省的龙头产业。矿产开采带来经济发展的同时，矿地矛盾也与日俱增。如何调节采矿用地机制、盘活用地空间成为资源型经济转型发展面临的首要问题。

近年来，国内学者许多对矿业用地管理存在的诸多问题做了相关研究，提出了改革供地方式、建立专门复垦管理机构和专项基金、多方承担复垦工程任务和加强执法力度等建议[1-3]，但仍缺乏理论研究和矿业用地的经济机制分析。本文通过介绍山西露天采矿用地改革的内容，从经济学角度分析用地改革的必要性，结合实证探索完善改革的措施，为实现在市场经济形势下的土地资源优化配置提供有价值的参考依据。

1 山西省采矿用地的瓶颈与改革背景分析

1.1 采矿用地存在的问题

采矿活动涉及两种基本权利，一是地下权即采矿权，二是地上权即耕作权[4]。在中国，两权的取得分别由矿产资源法与土地管理法规定，二者涉及的主、客体均不相同。1988年以来，山西省主要以出让等有偿方式取得采矿用地使用权。若矿产资源赋存于集体土地下，必须采取国家征收再出让给采矿权人的方式。国家取得土地所有权，即农村集体永远失去土地所有权[5]。山西省矿产资源种类繁多，不同的矿产资源及开采方式导致用地规模不尽相同。例如露天开采占地面积大且速度快、采矿作业面广，周期一般4—6年至20—30年，意味着开采所需的用地年限远低于国家出让的土地年限[6]。采矿活动结束后，采矿用地承载和服务矿业的功能随之用尽，由于缺乏土地退出机制，企业对土地复垦的积极性不高，复垦后的土地大多成为企业的闲置土地。矿方有地不愿也不需耕种，而农民无地耕种的状况，导致农业生产和工矿生产双方都无以维持，造成土地浪费的事实。同时，地方要依靠矿产资源开采发展经济，而采矿占地面积大、用地情况复杂，长期以来一直是政府用地管理的难点。随着生产的发展，用地的增加，在人均耕地面积较少的地区，采矿用地的征收变得愈发困难。“十二五”期间，山西省用地需求将超过10万hm2，国家下达山西省的新增建设用地计划指标远远不够，用地缺口在一半以上，土地供求矛盾形势严峻[7]。而现阶段法律规定的采矿用地取得方式主要仍为土地使用权出让，程序复杂并涉及农用地转用指标，农民的安置问题困难重重，进一步增加了社会不稳定因素。

1.2 采矿用地改革的背景

国家发改委于2010年12月正式批复设立“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，转型跨越发展已成为山西省经济发展的主线。面对“十二五”期间山西省土地供求矛盾的加剧，采矿用地改革将是破解用地难题的突破口。只要采矿用地不占或少占土地利用计划指标，就为转型跨越项目落地腾出了空间。2010年11月，国土资源部与山西省签订了《创新矿业用地管理机制合作协议》（以下简称《部省协议》），在全省开展试点，改革露天采矿用地方式。2011年10月，山西省人民政府办公厅出台《关于露天采矿用地改革试点工作的实施意见》，旨在探索露天采矿用地管理的新路子。目前，中煤平朔煤业有限责任公司作为此次改革试点之一，已获得国土资源部批准备案，为进一步推进采矿用地方式改革提供了参考。

2 露天采矿用地方式改革的内容与特征分析

2.1 采矿用地方式改革内容

2.1.1 供地方式 为减少不必要土地的占用时间，山西将改变供地方式作为露天采矿用地方式改革的首要内容。体现在：（1）改变“政府征地—供地—企业永久占有”的供地模式，建立“临时用地—采矿—复垦—还地”新模式，以临时用地方式使用农民集体土地，不再实施土地征收。（2）将“采矿用地作为永久建设用地，服从新增建设用地指标控制”改为“采矿用地作为临时用地，不受新增建设用地指标控制”。

2.1.2 审批制度 采矿用地的申报审批，由采矿企业依据矿区规划和分期实施规划制定年度采矿用地计划，经县级国土资源局审查后逐级上报省国土资源厅批准。依据批复，企业向县人民政府提交材料，提出临时用地申请，逐级上报山西省国土资源厅批准并报国土资源部备案实施。

2.1.3 补偿方式 试点采矿临时用地的补偿，确定在县人民政府的统一组织协调下，由采矿企业与相关农村集体经济组织或土地承包经营权人按照平等协商的原则签订补偿协议。补偿期限以临时用地期限为准，自企业占地施工起算，至复垦验收后还地完成为止。补偿标准依据为《山西省人民政府关于实施全省征地统一年产值标准的通知》。在露天采矿用地改革试点过程中，若全区统一年产值标准调整，按调整后的标准进行补偿。

2.1.4 退出机制 由采矿企业根据矿区规划和分期实施规划制定年度采矿用地计划和复垦规划，合理确定用地期限。采矿结束后，按照占用土地类型和规划指标要求进行土地复垦，采用“表土剥离排弃—造地—复垦”一体化技术，实现“边开采、边复垦”，采矿生产与土地复垦同时规划、同步实施。按照“复垦—验收—还地”的步骤，在县政府和各级国土资源行政主管部门的监督下，实现还地于民。

图1 企业资源优化配置图Fig.1 Optimal allocation of enterprise resource

2.2 采矿用地方式改革的必要性

矿产资源开采的正外部效应是能促进当地经济的发展、提高就业率、推动城市化进程，但也产生一定的负外部效应[8]，即由于矿产资源的开采造成的地表土壤和植被破坏、环境污染等。正外部效应促使企业对矿产资源进行开发，而负外部效应则影响了土地资源的优化配置。与此同时，由于现行采矿用地退出机制的缺失，不必要的土地占用时间越长，相应的企业用地成本就越高，从而降低了企业收益。图 1为企业资源优化配置图。

图1中纵轴P表示价格；横轴Q表示用地面积；MC表示边际成本；MR表示边际收益。当企业的边际成本等于边际收益时，资源配置达到帕累托最优，此时获得最大化利润，用地面积为Q0。当用地面积为Q1时，采矿企业的边际收益大于边际成本，增加单位土地面积可以使企业获得更多的利润；当用地面积为Q2时，采矿企业的边际成本大于边际收益，企业利润降低。这都驱使用地面积趋向Q0从而获得最大经济利润。由此可见，采矿用地取得难并耗费大量征地费用，矿产开采的外部不经济加之缺乏用地退出机制，造成破坏土地面积过大。反过来说，如果进行行之有效的采矿用地改革，改进供地与土地退出方式，促进土地资源的优化配置，那么实现“以最少的土地资源获得最大的经济和社会收益”[9]将成为可能。

2.3 露天采矿用地方式改革的特征分析

2.3.1 土地所有权保持不变 采矿临时用地改变现行必须申请使用国有建设用地的做法，保持集体土地所有权性质不变，保持农民承包经营关系不变。企业不再缴纳土地出让金，采矿完毕后对土地进行复垦并归还农民。该方式有利于矿方降低采矿成本，企业获得更多利润的同时优化土地资源配置。另一方面，企业与村集体进行协商，将给予农民较平等的公众参与机会，保障其权益。

2.3.2 审批程序化繁为简 《土地管理法》第44条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”通过实施“分期用地、不变性质、复垦还地、若占必补”的做法，企业将采矿期内临时使用的农用地作为非农业使用，一旦采矿完成，即由企业进行复垦，归还农民耕种，恢复其原有性质，不改变农用地用途，将不再办理农用地转用审批。简化程序，缩短审批时间，有利于加快土地流转进程，促进可持续利用。

2.3.3 补偿方式的直接性 临时用地的补偿费用将根据已签订的补偿协议，由企业拨付给相关农村集体或土地承包经营权人，乡镇政府并不参与用地补偿分配，最大限度避免地方政府截留或挪用补偿金，使之切实落到农民手中，有助于形成企业与农民之间的良性关系，推动改革顺利进行。

2.3.4 退出机制的明确性 当前，中国的矿业用地退出状况不甚乐观，存在退出数量少、节奏慢、质量低等现象[10]。矿业用地粗放利用的主要原因就在于，现行矿业用地制度不适应矿业权主体的多元化。而露天采矿用地方式改革正是在改变供地方式的基础上，建立一套土地退出机制，在相应的激励措施和严格的监管下，实现临时用地的按计划退出，农民接收复垦后的土地。由此真正缩短土地利用周期，促使资源配置趋于帕累托最优。山西省露天采矿用地改革具体流程如图2所示。

图2 山西省露天采矿用地改革流程图Fig.2 Roadmap of land use patterns reform for opencast mining in Shanxi Province

3 实证分析

《部省协议》签署后，山西省开始积极开展试点改革，在全省范围内选取符合条件的矿山纳入试点区域，探索采矿用地与新农村、城镇化建设相结合的新路子。以下以山西省忻州市某煤业有限公司为例进行实证分析。试点企业基本情况、试点范围及试点土地使用期限如下：

山西省忻州市某煤业有限公司，是由6处煤矿整合而成的露天煤矿，整合后，矿山生产规模120×104t /a，生产服务年限18年。目前，该矿区已取得采矿许可证，矿区内煤层埋藏浅，可采煤层平均总厚18.5 m，赋存稳定，平均剥采比10.05 m3/t，适合露天开采。根据《部省协议》以及露天煤矿采掘场地表境界线划定的范围，确定该公司拟申请试点范围总面积为391.55 hm2，为未来服务年限18年内采掘场的用地面积。拟申请试点范围内的土地产权明晰，界址清楚，全部为集体所有。经核实，在申请试点范围内确无基本农田。试点范围内各地类面积及权属情况见表1。每个规划期内采矿用地—还地计划为：临时用地2年，复垦3年，经上级国土资源管理部门验收合格后，将复垦土地还地于农民。用地加复垦时间5年内还地。在此期间，土地所有权不发生改变。

表1 试点范围土地利用现状表 单位：hm2Tab.1 Land use situation of pilot areas unit： hm2

4 露天采矿用地改革不足的讨论

4.1 试点范围的局限性

根据山西省人民政府办公厅出台的《关于露天采矿用地改革试点工作的实施意见》，可以纳入试点申报范围的条件是：（1）已领取采矿许可证且批准为露天开采方式；（2）矿体埋藏较浅，易于复垦为耕地或者恢复土地原农业用途的采掘场用地；（3）采矿作业占地周期短，同一采掘场用地在5年内能复垦为耕地或恢复土地原用途。这里明确将符合申请临时用地的条件限定在露天矿采掘场用地，并未对露天矿开采初期必需占地的外排土场用地进行设定。而在实际中，外排土场用地也具有占地速度快、占地面积大和可复垦性等特点，如沿用出让方式取得该类用地使用权，则不能达到资源优化配置的目的。

4.2 复垦—还地周期的笼统性

借鉴广西平果铝矿山改革实践，山西露天采矿用地方式改革将试点企业“临时用地—复垦—还地”周期确定在5年内完成。而实际上，平果铝土矿独具三大特点：一是矿、土共生，矿石只占铝土的1/3；二是矿藏分布广，仅平果县境内的5个矿区面积就达1750 km2；三是露天堆积，矿层薄，平均厚度为4.48 m，远薄于国内其他铝土矿层[11]。正是这些决定了该试点实现5年内还地的可行性。与其相比，山西不局限于单一矿区、单一矿种，而是全省范围内选取改革试点，涉及采矿企业数量多，地域广，面临的实际情况更加复杂，以5年为还地期限对于每个试点企业是否均切实可行仍有待考量。

4.3 补偿方式的单一性

试点范围的临时用地补偿主要是以货币安置的方式。随着市场经济的发展和生活水平不断的提高，绝大多数失地农民已不再满足于单一的货币补偿，即易造成双方难以就用地补偿达成一致意见的尴尬局面。

5 完善山西矿业用地方式改革的措施探讨

5.1 将露天矿外排土场纳入试点范围

根据不同矿业用地的特点，将征收、临时使用和等面积土地置换[12]等多种形式的供地方式有机结合，缩小矿业用地征地范围。对于符合临时用地条件的外排土场，应同采掘场一并纳入试点范围，有利于矿区复垦资金的直接投入，保证“边破坏边复垦”，加速矿区复垦进程。对于积极进行采矿用地改革试点工作的企业，如能在计划时间内提前复垦还地，而另有新增建设用地需求的，可考虑优先给予其矿业用地复垦利用周转指标，实现工矿废弃建设用地的土地置换，优化建设用地布局，进而实现对新土地不再实行征收的目的。如此可以降低企业的采矿成本，提高复垦积极性，进一步解决矿业用地与农业用地的矛盾，以及土地复垦后的处置和流转问题。

5.2 创新采矿用地方式改革补偿制度

采矿临时占用土地，尤其涉及村庄搬迁的补偿，当地政府与采矿企业应将货币与非货币的补偿方式相结合。在就业安置方面，对于符合就业条件的安置对象，企业可采用农民合同工的方式，提供不同岗位就业培训，安排富余劳动力从事残矿回收、修路、采石等工作，提高农民的收入。在住房安置方面，采矿企业应本着科学合理规划的原则，聘请有乙级以上资质的单位进行实地探勘选址，建设一定的周转房以解决搬迁农民的居住问题。在社会保障安置方面，政府可研究采用以土地换社保，设立基本生活保障基金制度、基本养老保障制度、医疗保障制度等，切实解除暂时失地农民的后顾之忧。

5.3 严格规范土地复垦工作

简单的绿化和复耕并非土地复垦所要求的真正内容。只有制定严格详细的修复治理标准，按复垦规划进行实施并达到预期效果，投入的复垦资金才不致落空和流失。在实践中，复垦计划应成为矿山生产计划的重要组成部分，年度采剥计划、月度生产计划均应把复垦工作作为生产任务来安排。于此同时，企业应建立工程技术、生物技术、生态技术和管理技术相结合的节地技术体系[9]，以实现矿山开采及土地复垦中“少占地、造好地、快复垦”的目标。其次，需要政府加强监管，建立健全试点监管制度，把好复垦规划、工程实施、成果验收三道关卡，避免企业以各种理由规避或延缓土地复垦的责任。政府还可组织专业技术人员帮助企业建立复垦示范区，为今后试点继续开展做好宣传，提供参照标准。另外，因企业主观原因造成无法按时还地的，政府应采取一定制约措施，取消其继续参与改革试点的权利。对于客观原因下确实无法按时还地的，政府应出台相关政策，督促企业在规定时间内延期还地，并根据延期时间对农民做出补偿，真正实现政府、企业、农民三方共赢。

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