如何分拆铁道部？

傅蔚冈

在3月14日的十二届全国人大一次会议第四次全体会议上，《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》得以通过，根据该方案，铁道部不再保留。

在2011年温州“7·23事故”之后，我曾撰文指出，如果说撤销铁道部为时过早，我们可以将目前铁道部的“三定”方案中的大部分职责剥离，让铁道部成为一个专司铁路监管的机构。尽管我也想到中国铁路会政企分开，但是没想到会来得这么快。

如何看待此次铁道部分拆？必须说，此前铁道部政企合一的运作方式也有其可取之处，一个最大的好处是可以集中力量进行铁路建设，这几年中国高铁的突飞猛进就是一个例证。但高铁的迅猛发展掩盖不了中国铁路市场的种种问题。

一方面，铁道部的高歌猛进使得财务风险凸现。这几年间，京津、沪杭、京沪和京广等高铁线路落成，高铁运营为旅客出行增加了更多的选择，当然是好事。但是高铁大规模通行的背后却给铁道部背上了沉重的资金负担。根据铁道部2012年上半年的财务报告，上半年亏损88.1亿，而2010与2011年均实现盈利；数据还显示铁道部成本快于收入增长，融资能力大幅下降，上半年资金来源仅3108亿。为何亏损增加？一个可能的解释就是大规模的基础设施投资增加了财务成本。

另一方面则是为减少财务风险而缩短工期使得安全风险增加。近几年来中国高铁几乎都是比预定工期提前完成，比如京沪高铁比预期提前两年完成。为何要缩短工期、提前完成？很重要的一个原因就是因为项目投资巨大，提前完成可以增加铁道部的现金流。还是以京沪高铁为例，截至今年2月28日，京沪高铁共运输旅客一个亿，以均价700元计算，一共给铁道部增加了700亿元的收入，有力地缓解了铁道部的资金饥渴。

但缩短工期可能带来安全风险。2011年京沪高铁开通之后，就发生了近十起大面积晚点，让公众对中国高铁产生各种疑惑；而此后发生的7·23事件，更是让公众对铁路安全的不信任积聚到了极点。以至于铁道部不得不在京沪高铁上降速。

那么，此次铁道部一分为三是不是意味着这种状况会得到缓解？首先，将铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，有利于交通运输部统筹中国的交通事业，减少由于铁路归铁道部、公路水运和航空归交通部而产生的重复投资。

在一个正常的市场经济里，重复投资在某种程度上是实现市场优胜劣汰的途径。但在中国，由于绝大多数的基础设施投资都是由国有资金投入，重复投资导致的资源浪费将由没有机会发表意见的普通公众承担。从这个意义而言，交通运输部的统一规划可能减少浪费。

其次，政企分开可以更好地保护公众的利益。政企分开后，承担铁道部企业职责的中国铁路总公司被定为正部级，而监管铁路的国家铁路局只有副部级，尽管这会给公众带来国家铁路局是否有能力来监管中国铁路总公司的疑问，但是由一个独立的外部机构对企业进行监管，将扭转以往政企合一的尴尬局面。

监管者和被监管者的身份合一，最大的问题是使铁道部不能对安全事务进行独立的专业判断。作为一个生产者，它的任务就是尽可能地营利；而作为监管者，它的使命是维护消费者的权益。当这两个身份合二为一时，你能指望铁道部能做出什么样的选择呢？一个可能的办法就是捂盖子，尽量掩盖不利于消费者的信息，做出对自己利益最大化的决策。

当然，政企分开只是中国铁路走向市场化的第一步，那么，它能够走多远？很多人怀疑“就此一家，别无分号”的中国铁路总公司的变革能力。不过在我看来，要梳理铁道部的这个百年老店当然需要一个过程，但是只要公路和航空市场是市场化运营，那么外部环境的竞争压力也会逼迫中国铁路总公司采取各项变革。否则消费者会用脚投票作出自己的选择，毕竟，出行并不是只有铁路一个选择。

（作者为上海金融与法律研究院执行院长）