舟山群岛新区：国家使命与发展之惑

李克诚

一群散落在东海洋面上、昔日很少引发外界关注的海岛，正在被历史性地推向前台，成为中国政经大棋盘和海洋大战略中角色异常重要的一枚棋子。

舟山群岛，于2011年6月获国务院批准，成为继上海浦东、天津滨海、重庆两江之后，又一个国家战略层面的新区。这也是国内唯一一个以海洋经济为主题的国家级新区。

目前，环绕中国大陆分布着面积大于500平方米的岛屿有7000多个。它们不仅具有疆土和国防意义上的战略价值，在陆地开发空间日渐逼仄，能源、资源、土地约束日益严峻的今天，如何“向海洋进军”也成为东部沿海地区以及整个中国不得不考虑的严肃课题。

从这个意义上说，舟山群岛新区的开发，正是中国对如何发展海洋经济、统筹陆海发展宏大命题的具体探索。

今天舟山所经历的纠结与迷惑，不仅是中国在发展思路上向传统模式告别时所经历的难以避免的阵痛的缩影，更是陆海两种文化和思维模式在现实耦合中冲突、对撞的结果。

迈向深海，舟山，中国，准备好了吗？

在世界坐标中重新“发现”舟山

以往，提起舟山，很多人印象最深的莫过于“东海鱼仓”（舟山渔场）、“海天佛国”（普陀山）等。让舟山人尴尬的是，不少外地人甚至会误以为舟山不过是其近邻宁波的一个区。

在国家的视野中，很长一段历史时期内，这个最先以群岛建制的地级市（另一个是海南三沙市）所担负的更重要使命则是守护国门。即便改革开放30余年后，舟山在浙江省内各地级市中，仍是最不显眼的末排“小弟”——2010年，舟山市的GDP为640亿元，不足宁波的1/8，在浙江11个地级市中排名最末，在整个长三角城市群GDP总量中连1%都不到。

然而，外界鲜有人料到的是，2011年6月底，国务院“火速”批准了它成为第四个国家级新区。中央一口气给这个年轻的新区下达了三大战略定位：浙江海洋经济发展先导区、长三角地区经济发展的重要增长极、国家海洋综合开发实验区。

“长三角新的经济‘增长极？这么高的定位，我们过去别说提了，连想都不敢想。”舟山市政府一位处长对《南风窗》记者回忆说。舟山市副市长王忠志说，据他理解，所谓“增长极”，一般是指某地经济总量占该区域15%以上，但舟山的经济总量却“远远够不上”，在整个长三角大盘子中，“几乎可以忽略不计”。

在外界看来，几乎是冷不防地，舟山突然闯入了国家战略视野中，登入了中国战略大棋盘中不可或缺的重要位置。事后看来，舟山的价值日渐凸显、被重新“发现”的过程，正是中国海洋战略日渐从模糊走向清晰、从理论迈向现实的历史过程。

实际上，直到2010年，中国在发展海洋上仍旧没有大动作。以至于《中国海洋发展报告2010》发布时，参与该报告编写的国家海洋局海洋发展战略研究所负责人在接受《人民日报》采访时，用近乎抱怨的语气感慨说：“一直说21世纪是‘海洋的世纪，现在第二个10年已经开始了，似乎还没给人这种印象。”也就是说，海洋发展在当时尚未上升到国家战略层面。彼时，一些周边国家开始蠢蠢欲动，掀起了对我海洋权益的新一轮滋扰和争夺。

作为我国经济“发动机”的东部沿海地区，此时也正面临着环境、生态和自然资源的多重压力。如何突破要素约束，如何从陆路向海洋“要生产力”、“要发展空间”，渐渐成为显性课题。也是在2010年，国务院批准山东、浙江、广东作为我国海洋经济发展试点省。

随后，海洋战略被正式列入最高决策者视野，并进入提速实施阶段。浙江舟山群岛新区的获批就是当时大背景下的“产物”。而这个“幸运儿”之所以花落舟山，与其自身独特的区位优势、优越的海岛资源紧密相关。

从地理位置上看，舟山群岛地处我国东部黄金海岸线与长江黄金水道的“T”字型交汇处，它背靠长三角广阔经济腹地，是我国除台湾外另一个深入太平洋的海上战略支撑基地。舟山的岸线资源异常丰富，它适宜开发建港的深水岸线总长280公里，接近全国的1/4。舟山海域航道顺畅、港池宽阔、锚泊避风条件优越，是建设大型现代化深水港的理想港址。

深水航道對国家经济有着异常重要的价值。据《中国海洋发展报告2010》，我国贸易货物运输总量的85%是通过海上运输完成的。世界航运市场19%的大宗货物运往中国，22%的出口集装箱来自中国。近年来，我国对石油、矿产品等重要战略物品的对外依存度均已超过50%。这也意味着，扼守中国经济命脉的，就是连通东南亚直至东北亚的海洋通道。舟山正位于这条海运生命线的中间节点的位置上。

对内是江海联运枢纽，对外则与东北亚及西太平洋主要港口釜山、长崎、高雄、香港、新加坡等，构成500海里等距离的扇形海运网络，是远东国际航线要冲。此外，舟山长期以来就是我国铁矿砂、煤炭、油品、粮食、化工品等大宗物资的储备运输中转基地，也是未来开发海洋的后勤保障基地。因此，即便放眼全球，也难以找出比舟山更具优越区位、地理条件和发展潜力的地区。

当自然禀赋条件不如舟山的釜山、高雄、新加坡等地已发展为地区甚至世界性的航运中心城市时，舟山为何不能担负起更为重要的责任和使命呢？

打造中国未来的“新加坡”？

其实，每个国家级新区都肩负着独特的国家级使命。上海浦东新区树立了改革开放国家形象，意在带动长三角和长江流域发展；天津滨海新区试图破解的是我国经济“南强北弱”问题，带动渤海湾经济带；设立重庆两江新区则是为了扭转“东快西慢”，带动西部发展；舟山群岛新区设立的意义则在于全球一体化的背景下，如何解决我国长期以来“重陆轻海”的问题。

具体来说，今年1月国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》，为新区描摹了未来10到20年的宏伟蓝图，即“四岛一城”的五大目标：大宗商品储运中转加工交易中心（国际物流枢纽岛），东部地区重要的海上开放门户（对外开放门户岛），重要的现代海洋产业基地（海洋产业聚集岛），海洋海岛综合保护开发示范区（国际生态休闲岛），陆海统筹发展先行区（海上花园城）。

“如果再概括、浓缩一下，我觉得国家对舟山群岛新区最大的期望就是两点：打造国际物流枢纽岛和探索建设自由贸易园区。”舟山市政府研究室主任郑学军对《南风窗》记者说。用更通俗、更形象的说法就是，未来的舟山群岛，是要建立一个以香港、新加坡为目标的自由港（市）。

作为中国经济的发动机，长三角地区在未来的可持续发展上遇到一个瓶颈，那就是缺乏一个自由贸易港。而舟山群岛自然条件和环境优越，其孤悬海外，与大陆相对隔离，建立自贸园区、自由港易于掌控风险，这都决定了它成为自由贸易港的条件非常之理想。如果舟山群岛新区成为大陆的自由贸易港，将与香港南北呼应，既是为长三角经济在未来的继续腾飞做出一个重要战略铺垫，也是为中国在未来新一轮的对外开放提供战略支点。

浙江海洋学院唐洪森教授说，现在无法判断2020年之后中国的战略机遇期会否结束，那时的国际环境或许将变得更为复杂、更难以预料。那么，在“后战略机遇期”，如果舟山能率先探索自由贸易区的建设，将会为中国寻找新的发展方向提供一个特殊的参照。

本刊记者从浙江省政府人事处获悉，前不久，浙江省政府已向国务院递交了请示，由省长李强签发的请示文件中称，争取在舟山群岛新区建设自由贸易园区是新一届省政府的“头等大事”。事实上，举全省之力，全力支持舟山群岛新区开发建设，已成为“浙江共识”。浙江省委书记夏宝龙在公开讲话中称，只要是舟山群岛新区建设发展需要的，省里都要积极保障，“要钱给钱，要人给人”。

从新区的申请、筹备，到如今新区获批、建设，历时约3年。其间，浙江省委书记和省长均调整过，但前后两任省委书记、三任省长均力推新区建设，省委常委会多次开会专题研究部署舟山群岛新区事宜，这是连省会城市也难以享受的超规格“待遇”。

今年二三月间，舟山市党政“一把手”几乎同时调整。在舟山群岛新区筹备申请中多方奔走的原浙江省发改委主任、现副省长孙景淼接受任命，兼任舟山市委书记。有过在宁波长期工作经历、且主管过宁波“杭州湾新区”开发建设工作的周江勇被任命为代市长。两人均年富力强，工作开拓能力强。这种并不常见的地方党政领导同时“换帅”的人事安排，也被外界解读为浙江希望新区“甩开膀子”、大干一场的信号。

海岛“开发热”中的冷思考

在宏伟的蓝图面前，舟山群岛新区到底该如何发展，仍是困扰舟山的一个现实问题。尽管浙江省已给舟山勾画了粗线条的“路线图”（“3年行动计划”），也下放了400余项省级审批权，还出台了激勵其发展的数十项优惠政策和措施，但舟山在发展思路上仍面临现实和精神两个层面的困境。

一个最为现实的问题是，舟山相对较小的经济体量和相对较弱的财政状况，制约了舟山下一步“干大事”的雄心。而在人才、科技支撑，以及城市治理、制度环境完善等方面，舟山需要继续提升的空间仍很大。

按照浙江省的计划，在未来3年，舟山群岛新区要完成3000亿元的固定资产投资，这其中有近1000亿元的投资是政府性投资。以今年的750亿投资为例，其中政府性投资为263亿，然而，除了本地财政能够负担以及向上争取的资金之外，仍有145亿的资金缺口。单单今年一年的投资资金“缺口”就比舟山的年财政总收入（130亿）还要大。

“舟山要大干快上，但有钱才能干事。”新任舟山市长周江勇在履新后不久的一次干部会议上说，当他看到舟山的财政状况后，感到“很揪心”。他说，新区要发展，仅仅靠自我积累、自我发展，是肯定跟不上的，因此不仅要在存量上提升，更要在增量上拓展，用更多的新的增量来支撑新区的建设，“这就要依靠招商引资”。目前，舟山市已要求干部树立“全民招商”的理念，每个干部都可以去“拉项目”，且与考核相挂钩；每个县区也分领到了招商任务，且至少要有20亿以上的大项目。

舟山的“隐痛”还在于其产业层面。在对外宣传材料以及向来访客人的介绍中，舟山都会自豪地宣布，其海洋经济增加值占GDP的比重已超过68%，是所有地级市中海洋经济比重最高的城市，也是最具海洋产业特色的城市。该因素也是支撑舟山群岛新区成为“浙江海洋经济发展先行区”的有力砝码。然而，本刊记者在舟山调查了解后却发现，舟山“光鲜”的海洋经济“成绩单”背后，也隐藏着难以向外人启齿的“隐痛”。

据《南风窗》记者了解，船舶制造是舟山经济中第一大支柱产业，占据舟山工业的“半壁江山”。在过去几年间，舟山的3项造船指标（完工量、手持订单、新增订单）占全国比重均超出10%，是全省最大、全国重要的修造船基地。然而，近几年，受国际金融危机等大环境影响，舟山的船舶制造业正面临着巨大阵痛，不少船企订单锐减，有些企业苟延残喘，挣扎在死亡边缘。国内劳动力及原材料成本上升，再加上船东压价，船企利润异常微薄，只得压低工人工资，这也导致员工外流，加剧了恶性循环。从国际趋向上看，更多的船企纷纷开始向越南等东南亚国家转移。

不仅船舶制造，舟山其他几大传统产业也面临着类似的窘境。传统优势产业的辉煌不再，而海洋工程装备、海洋新能源、海洋生物产业等新兴产业还处于起步阶段，尚未形成规模和产值。对于这种新旧产业“青黄不接”的现状，舟山不少干部心急如焚。

谁来填补传统优势产业相对衰落产生的“空窗”，什么产业有望成为船舶制造的“替补”、升格为未来的支柱产业？舟山市内部以及浙江省都有着不同的分析和看法。目前，主流的意见认为，港航物流业有望成为未来支撑舟山的另一大支柱产业。但想在短期内迅速兑现对未来的预期，难度很大。从自身发展条件来看，舟山发展石化产业有很大优势，也能迅速壮大，但在国内“PX困局”下，已很难上马布局大的石化项目。

更为深层的困境也日渐浮出水面。如果翻阅各种官方文件和不同层面主要领导的讲话，会发现些许微妙的差异。国家对舟山群岛新区的定位，可能更看重的是其对海洋综合开发的探索，这仍属于“海洋战略”层面；到了浙江省，更多强调的则是舟山如何发展海洋经济，这已下降为“经济”层面；而到了舟山当地，几乎无一例外，大小官员强调的则是具体的“产业”和“项目”。

这难免让人疑问，会不会发生这种情况：国家对舟山群岛新区的最初期望，在经过层层传输、解读和过滤下，战略目标和核心使命会逐渐地被消解和日渐衰减？等经过多年发展之后，才猛然发现，新区的经济指标上去了，却偏离了新区原本应承担的最核心使命？

“舟山固然应该发展，但发展经济不应当是舟山群岛新区最为核心的目标和价值。”浙江海洋学院党委副书记黄建钢教授对《南风窗》记者说，从国家层面来看，舟山的经济体量哪怕做大10倍，对国家的影响也非常有限。在黄看来，对于国家的期待来说，有比追求经济增长更为重要的使命。

舟山市发改委综合处、财金处处长张翼对本刊记者解释说，对于舟山来说，再美好的蓝图、再鼓舞人心的目标，都需要一步步落实，需要舟山的干部一点一滴地努力实现。缺乏“项目”的所谓“发展”，只会沦为空谈。

从某种意义上说，这两种发展思路的紧张和冲突，其实是舟山群岛新区在探索中难以避免的问题。一方面，新区干群仍抱有浓厚的“经济增长主义”倾向，且对于上项目、上大项目进而带动各项经济指标提升的发展模式和思路存在路径依赖，这也是我们比较擅长的陆地发展模式。另一方面，旧有的模式和路径能否简单套用于海洋、海岛和海域内，仍值得深入追问。毕竟，海岛生态更为脆弱，海洋环境更为复杂，这一切都不同于传统的大陆环境。

在一片“大上快干”、热火朝天的大开发气氛和各种考核压力之下，我们更应保持一丝清醒和冷静，“饥不择食”更应极力避免。在这一点上，舟山似有前车之鉴。

多年前，由于政府財力有限，舟山的港口项目大多采取招商开发的模式。在港口发展的初期，这种模式为推动港口快速发展起到了重要作用。由于没有很好规划，业主码头遍地开花，当港口发展到一定阶段时，就暴露出了港区布局分散、岸线利用凌乱、各作业区自成系统、形成港区分割等问题。

舟山市港航管理局副局长罗宁博士说，目前，舟山的公用泊位比重不到30%，而政府可以掌控的大型公共码头泊位更是屈指可数。这种港口格局，给政府对港口资源的优化配置和产业布局调整都带来困难。这已经影响和制约了今天舟山的进一步发展。