改革的顶层设计如何突破

李军鹏

中共十八大后，中国又面临着一个推进改革开放、加快制度建设的机会之窗。新当选的中共领导人频频发出加快改革进程、改革不能停步的信号。中央经济工作会议也明确提出要深入研究全面深化经济体制改革的顶层设计和总体规划，明确改革的时间表与路线图。社会各界特别是理论界对如何加快改革进程也提出了许多真知灼见。其中，设立独立的国家改革主管与推进机构，成为了近期社会舆论的焦点。例如，知名经济学家许小年主张设立独立的国家改革委员会，中国社会科学院《中国经济体制改革报告2012》建议设立高层次的改革推进机构，等等。

自从2003年国务院机构改革后，原国务院体制改革委员会办公室被撤销，其指导总体经济体制改革的职能并入了新成立的国家发展和改革委员会。应该说，我国目前仍然存在着谋划改革的主管与推进机构，这就是国家发展和改革委员会。那么，为什么理论界和实务界还会发出设立独立的国家改革主管与推进机构的强烈呼吁呢？主要原因是我国经济社会发展和改革开放面临着深刻的时代背景和结构性的变化。改革的顶层设计如何实现突破？笔者建议，设立独立的国家制度建设与体制改革委员会。

只靠发改委是不够的

中共十八大对于中国社会面临着的深刻变化进行了深刻的理论总结，并提出了要到2020年形成比较完善、基本定型、系统完备的中国特色社会主义制度的任务。制度建设和体制改革齐头并进、统筹安排成为了党和政府的中心工作之一。全面协调推进各个方面的改革进程，设立一个能够统筹推进经济、政治、文化、社会与生态各领域体制改革的机构，就是时代赋予的重要任务。

中国特色社会主义制度包括根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度、法律体系、各项具体制度。这些制度还在不断完善的过程之中，特别是经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制这些具体制度，还在不断探索的过程之中。未来的8年时间，中国全面推进体制改革的任务十分繁重、十分艰巨。未来的全面改革，涉及许多重大的权力结构调整与利益结构调整，需要坚定的政治决心与周密的谋划，系统深入地加以推进。

例如，推进政治体制改革，涉及党、人大、政协、政府、法院等机构的权力关系调整，需要有更高的改革主管机构加以推进。社会体制改革涉及各个利益主体的利益结构调整，涉及垄断国企利润分配、中央与地方财权划分、社会各阶层利益分配等重大利益结构关系，需要对政府改革、国企改革、收入分配改革进行统筹推进，这一重大任务，显然是仅仅负责谋划经济体制改革的国家发展和改革委员会所难以完成的。现行的体制改革机制难以胜任全面推进改革开放的任务，是设立独立的国家制度建设与体制改革委员会的重要原因。

现在改革的六大问题

目前的体制改革机制，在历次经济体制改革与行政体制改革的过程中曾经发挥过非常重要的作用，取得了许多重大成就。但是，与当前全面推进改革开放的新要求相比，现行体制改革机制存在着许多亟待解决的问题。

部门化。目前与改革相关的职能，分别由不同的部门行使。编制管理与机构改革、事业单位改革等职能，由编制管理部门行使；行政审批制度改革，由国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室负责推进；经济体制改革由国家发展和改革委员会推进；绩效管理与行政问责改革，由中纪委监察部负责；法治政府的推进，由国务院法制办公室主导；与社会管理相关的改革，由中央社会管理综合治理委员会负责；与公共服务体系建设相关的改革，分别由人力资源与社会保障部门、教育部门、卫生部门、民政部门等部门主导。在部门主导的情况下，难以形成有效的改革合力。

碎片化。改革的总体设计依然不足，缺乏改革的总体协调机制。在体制改革过程中，对政府自身改革的措施较多，对如何推进政府与市场关系、政府与社会关系改革的措施较少；与政府改革相关的政治改革、经济体制改革、社会体制改革、事业单位改革、公共服务改革等都是分散推进，相互衔接不够，改革体现出一种分散化、碎片化的特征。

内部化。改革的内部化容易使相关改革变成“内部人”改革，自己改自己，而对人民群众需求的回应性不足。例如，随着我国公共财政收入的急剧增长，人民群众对财政收入透明、公平、有效分配的愿望日益增长；随着公共权力对社会经济生活的影响日益加剧，社会利益结构日益固化，人民群众对参与公共事务的热情日益高涨，而我国相关方面的改革则步履艰难。

封闭化。改革规划的制定、改革决策的做出、改革措施的出台，都是行政机关内部主导、内部决定，外部参与较少或缺乏法定化的参与渠道，形成了一个封闭的改革系统。按照系统论和热力学原理，这种封闭改革必然导致不断“熵增”，最后导致系统的失效。例如，研究多年的收入分配改革方案经久未能出台，就是一个明证。

形式化。民众对改革中存在的形式主义反映强烈，有人认为存在着“只发展、不改革，只体检、不治病，只发文、不落实，只花钱、不评估”的情况。一些改革措施围绕GDP增长来取舍，一些长远的改革措施为短期的GDP增长让路；对政府管理中发现与揭示出的问题，如腐败问题、浪费问题、违法违纪问题，往往处理时手软、问责时迟缓、公开时护短；一些长期得不到有效解决的问题如食品药品安全监管问题，不去从根本上解决分段监管、相互推责的问题，而是简单的发文；一些地方政府投资只顾把钱花出去，效果如何却乏人过问，如钢铁产能过剩之际钢铁项目依然在加快审批，地方机场亏损之际机场建设却依然在遍地开花，等等。

低效化。例如，行政审批制度推进了好几轮，精简了很多行政审批项目，但企业反映行政审批依然很多、程序过多、审批迟缓；行政收费也减了好几次，但企业依然反映税费过重；促进民营经济发展的政策出台了很多条，但民营经济发展依然存在“玻璃门”。

显然，我国目前的体制改革机制存在着动力机制不足、改革动力衰减的问题，不能适应新时期全面改革开放对改革系统性、开放性和有效性的需要。如果不能从根本上转变体制改革的动力机制，我国未来的发展将不可避免地落入“中等收入陷阱”。因而，要完成新时期我国各方面体制改革的基本任务，就要设立独立的国家制度建设与体制改革委员会。

建议设立国家制度建设与体制改革委员会

国家制度建设与体制改革委员会的主要职能是统筹谋划中国特色社会主义制度建设、全面推进各方面的改革开放，重点是统筹推进经济体制改革、政治体制改革、行政体制改革、文化体制改革、社会体制改革与生态体制改革。国家制度建设与体制改革委员会在推进改革的过程中，首先要引入利益相关方与相关权力主体，更好地形成推进各方面改革的合力，例如，要引入民营企业参与经济体制改革，防止政府部门与国有企业的利益干扰；要引入地方政府参与行政改革，防止中央政府部门之间的利益干扰；要引入权力机关参与行政改革，防止相关利益干扰；要引入社会组织与人民群众参与行政改革，破除既得利益集团的利益干扰。

为此，就要重塑体制改革的动力机制，从根本上改革体制改革的改革机制。笔者建议，国家制度建设与体制改革委员会作为推进全面改革的领导机构，综合领导改革事务。各项规划与政策，都须经过广泛的讨论、征求意见的过程，最后由全国人大经法定程序作出决定，以法治化的方式加以推进。