经济立法转型

刘志云

2007年发生于美国的次贷危机乃至2008年演变为席卷全球的金融危机，一个原来挺专业的词汇即“新自由主义”，变得耳熟能详。简言之，该理论认为经济增长的最基本方式是通过自由市场机制，强调政府对经济放松管制是增进效率和促进经济增长的最好办法。而通行的做法是建立一套旨在促进国内经济自由化并增强外部环境联系的政策，这些政策包括降低或取消价格与进口的控制，改善外商投资和国内投资环境，保持经济稳定以及刺激出口，等等。

事实上，在20世纪的最后20年乃至新世纪的最初10年里，新自由主义已将其自身的影响力，铭刻到全球政治、经济、社会乃至国际关系等历史篇章中，直至将来，也难以消弭。对国内的经济立法乃至国际经济立法层面（以下简称“经济立法”）来说，也是如此。

经济立法的自由化

从历史发展来看，新自由主义思想首先占据了国际货币基金组织（IMF）的指导意识，促使了IMF的性质与职能的转换，尤其是把20世纪70年代前体现“公共干预”精神的固定汇率制彻底废止，转而实行体现“自由”的浮动汇率制。不久，世界银行（WB）的指导思想也实现了這种转换，从一个主旨在于支持战后复兴重建的金融机构转变成促进发展中国家制度转换的机构。事实上，在英美为首的发达国家的推动下，以“结构调整计划”（SAPs）为依托向发展中国家推销新自由主义思想，成为国际货币基金组织、世行在20世纪80年代以后的主要职能之一，初衷也不是把它们看成一种发展政策，而是促进主旨在于贸易、投资以及金融自由化的“新自由主义国际经济秩序”（Neoliberal international economic order）的实现的一种有效手段。

据统计，在20世纪80年代，有70多个发展中国家接受了SAPs，如在非洲撒哈拉以南地区的47个国家中，就有36个国家接受。20世纪80年代末与90年代初，随着原苏东国家的社会主义制度的解体，它们也纷纷加入这个行列。至1992年底，IMF与WB批准的SAPs已达到267项；而到2002年4月，单IMF正在执行的各种形式的SAPs就有154个。以上数字表明，尽管国际社会对SAPs褒贬不一，但客观地讲，新自由主义理论在发展中国家以及转型国家的推广取得相当大的成果。

随着这一思想的广泛传播，市场化改革风靡全球，市场经济体制迅速成为全球最为流行的经济发展形式。拆除传统制度所造成的市场壁垒，建立消除歧视或优惠、充分竞争、有序运行的自由市场环境，让市场要素能在全球范围内自由运作，正是晚近以“自由化”为核心的包括中国在内的各国经济立法与国际经济立法的主要内容与基本目标。在这场全球资本竞争的大比拼的情势下，各国经济立法与国际经济立法实际上是在展开了一场尽量赋予资本权益而忽略其责任的“逐底”游戏。它们所强调的内容几乎都是尽可能与尽量多的取消对投资者、服务商与商品的限制与管制措施，最大限度地赋予资本广泛的权利。

然而，扩大投资者权利的另一方面，不仅减弱国家对资本的控制权，也缩小一般民众的权利范围，从而造成了“国家与资本”以及“资本与社会”之间权利与义务的失衡。尤其是包括中国在内的广大国家，消费者与劳工权益的保护、环境标准的恪守、社会保障机制的建构、生态多样化的维护、国家经济与金融安全的坚守等等，在很长时期内的经济立法中处于相对被忽略的状态，或者“徒有立法而不执行”之状态。

修正

不过，任何事物发展都有两面性。当新自由主义横行天下之时，危机也悄悄地酝酿，最终导致国际金融危机的全面爆发。面对惨痛的金融危机，无论是经济学家还是相关政府机构，都不得不对该新自由主义理论与政策进行反思。对资本权力的限制以及责任的施加成为美国金融危机以来国内金融监管的改革方向。

而在维护市场分配的正统地位的同时，二战结束以后曾经风行资本主义世界的“嵌入式自由主义”（Embedded Liberalism）重新得到欧盟的重视，成为修正新自由主义盲点的重要经济思想之一。回顾历史，作为具有强烈“国家干预”性质的自由主义，“嵌入式自由主义”在二战后曾是战后美国构建国际经济秩序的主要思想来源，其着重于国家对资本的管制以及平衡资本与社会的义务，也曾经是二战后至20世纪70年代的英美国家的国内主流政治经济政策。如今，在新自由主义思想主导下的最近30年的全球经济治理出现重大危机时，“嵌入式自由主义”的有关平衡“资本与国家”以及“资本与社会”权益的某些主张又回来了，成为相关国家与经济学家引以为弥补新自由主义漏洞的良药之一，也带来经济立法的理念的调整。

在这种背景下，“资本与国家”、“资本与社会”之间权益失衡的调整问题，已经并将继续引起普遍的重视。事实上，金融危机爆发以来，无论是金融领域，还是投资领域，乃至贸易领域，其立法理念都发生了180度的逆转。

在危机治理过程中，金融领域的立法理念与实践发生翻天覆地的变化，先前“放松管制”的监管理念已发生根本逆转，“有效监管”得以强调，“深化微观审慎监管”，“重构宏观审慎监管”以及“强调金融消费者的保护”等成为立法的主旋律。为了克服危机，英国于2010年4月通过了《2010年金融服务法》，美国于2010年7月通过了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》。

与此同时，相关的国际金融组织，包括金融稳定委员会、巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织等，从2009年以来，也相继出台了一系列的规范性文件。比如，较之旧巴塞尔协议，《巴塞尔协议III》在监管理念、监管对象以及监管内容上，都进行了大刀阔斧的改革，力图通过严格审慎的监管打破金融危机的厄运循环，增强银行抵抗金融危机的能力。

在国际贸易立法方面，对于WTO有关贸易市场进一步开放的谈判，成员方表现出更多的焦虑与迟疑，甚至多数成员方已默认“多哈回合谈判”名存实亡。而在WTO谈判迟滞不前的情况下，双边或区域的自由贸易协议的谈判却如火如荼地开展。而且，原先环境、劳工、人权等议题长期被参与国家间贸易立法的国家，尤其是发展中国家所抵触。但最近一些年相关国家开始改变这种态度。

例如，2009年11月，美国正式提出扩大跨太平洋伙伴关系计划（TPP），并在2010年3月在澳大利亚墨尔本启动首轮谈判，谈判议题将环境、社会议题与传统的经济议题打包在一起。再如，2012年11月20日，中日韩自由贸易协定的谈判启动，“可持续经济合作与发展”与“环境保护”成为最主要的议题之一。

此外，在国际投资立法上，原来紧紧围绕投资者权益的立法理念也得到调整，“平衡投资者利益与东道国利益”成为新的立法指导思想。在立法内容上，原来一度被视为“洪水猛兽”的包括东道国为了公共利益的征收权、国家安全例外、临时安全措施、审慎措施等体现国家对跨国公司管制的条款，重新纳入或考虑纳入作为国际投资法最重要的渊源的双边投资条约中。对资本权力的限制以及责任的施加成为金融危机以来美国新推出的2012年双边投资协议范本的特色之一；而“嵌入式自由主义”重新得到欧盟投资立法的重视。

中国经济立法的转变

经济高速发展30多年，成就了中国的GDP世界第二的地位，但环境的恶化、劳工权益的践踏、生态的破坏、触目惊心的基尼系数、“未富先老”与社会保障机制的残缺等，都预示着这个国家已经走到了亟需转型的悬崖边上。

这时，跟“以人为本”执政观的提出相呼应，类似于呼应新自由主义思潮而构建的原有经济立法的转型，成为引领国内走出这场社会危机的一大关键点。事实上，我国的经济立法的这种转型甚至在国际金融危机爆发前就已经启动。

例如，原来以“市场化”为教条的教育制度改革，使得1986年4月通过的《中华人民共和国义务教育法》规定的国家实行九年制义务教育制度一直“有名无实”。这种状况在2006年9月1日起开始实施新的《义务教育法》，得以改变。2012年，教育经费投入达到GDP的4%目标终于在温家宝总理任期内的最后一年得以实现。

再如，2005年底，卫生部坦然承认了之前以“市场化”为教条的医疗改革的失败，并以壮士断腕的勇气以及按照以人为本的原则重新设计医疗体制。无疑，无论是义务制教育的“有名有实”与教育经费的投入增加，还是医疗卫生改革的重新设计，乃至社会保障制度的推广与普及，对“三农”问题的重视以及“反哺”，等等，都意味着纠正类似新自由主义所强调的绝对化之政策的开始。

国际金融危机的爆发也引发了国内金融监管的革新。例如，在金融宏观审慎监管方面，2008年8月国务院印发的旨在强化央行宏观管理职能的新“三定方案”正是对这种改革需求的反映之一。这个方案从防范和化解金融风险，维护国家金融安全的战略高度赋予了中国人民银行“拟订金融业改革和发展战略规划，参与评估重大金融并购活动对国家金融安全的影响并提出政策建议，促进金融业有序开放”等主要职责，并从两个层面要求建立“协调机制”。

一是发改委、财政部、央行等部门建立健全协调机制，综合运用财税、货币政策，形成更加完善的宏观调控体系，提高宏观调控水平；二是在国务院领导下，作为“牵头人”的央行“会同”银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调。同时，2010年10月通过的“十二五”规划也明确提出，未来5年必须深化金融体制改革，构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，加强金融监管协调，建立存款保险制度。

在金融消费者保护方面，保监会已率先于2011年率先成立了保险消费者权益保护局，证监会投资者保护局也于2012年初成立。2012年7月，中国人民银行决定组建金融消费权益保护局。2012年11月，银监会银行业消费者权益保护局也正式成立。无疑，发生于金融监管领域的以上改革，是平衡金融市场中“国家与资本”、“资本与社会”权利义务平衡重大舉措。

在经济立法领域，已在做并必须继续进行的方面包括：完善微观审慎监管与宏观审慎监管并行的国家金融监管机制，维护国家金融安全；完善《劳动法》与《劳动合同法》等相关法律法规，健全的劳工权益保护机制；创建金融消费者保护局，修改《消费者保护法》等，建立健全消费者保护机制；修改《环境法》、《循环经济促进法》等相关法律法规，建立健全环境与生态保护机制；修改《社会保险法》等相关法律法规，建立健全一个能够体现平等精神以及“老有所依”的社会保障机制。

当然，对于目前的中国法治状况来说，立法先行后法律能否真正贯彻执行更是重中之重的任务。