淮安市水利现代化防洪减灾工程体系的构建与思考

谢亚军 史 展 罗 静

一、淮安市水利建设成就

淮安市地处长三角北部地区，总面积10072km2，人口538万。以废黄河为界，以南属淮河水系，以北属沂沭泗河水系。治淮60年来，淮安市的水利事业得到了迅速发展，初步建成了以流域性防洪工程为依托的市域防洪工程体系，以骨干排涝河道和排涝泵站为主的区域排涝工程体系，初步构建了“五横两纵一湖”的骨干水系总体格局；基本形成以淮水、洪泽湖蓄水供给为主，抽江水、中小水库补给为辅的水资源供给体系；初步形成控制有效、河库健康的水生态保护体系；初步建成了以沿运、沿总、沿湖直接灌溉为主，水库、塘坝等其他形式为补充的农田水利工程体系；水管理体制改革卓有成效，水利服务能力明显提升。

水利投资逐年增加，“十一五”期间完成水利投资45.58亿元，接近“十五”期间的2倍，2011年、2012年分别完成水利投资达30.7亿元、33.1亿元。水利工程建设促进了水利行业的发展，使水利工程在淮安市国民经济和社会发展中发挥了重要作用，产生了巨大的社会、经济和环境效益，水利已经成为淮安市发展经济、稳定社会、提高人民生活质量的有力支撑和保障。

二、水利现状与基本实现水利现代化的差距

（一）防洪减灾目标要求

在淮安市水利现代化建设中，防洪减灾工程规划目标是建成安全达标、引排通畅的防洪减灾工程体系。2015年淮河水系洪泽湖及下游防洪保护区的防洪标准达到100年一遇，2020年全面达到100年一遇；2015年沂沭泗河水系达到50年一遇，2020年巩固50年一遇。区域防洪除涝标准5～10年一遇。根据淮安市水利现状的自评，目前的流域防洪达标率不足90%，区域防洪除涝达标率仅有70%左右。2020年要实现水利基本现代化，全市10%左右的流域性堤防、建筑物要提高标准、整治加固，相对数量不大，但要加固的堤防、建筑物的规模很大，投资较高；30%左右的区域面积要提高防洪除涝标准，涉及全市近630km2，治理任务重，需要统筹规划，合理分析现状，找准短板，提出措施，稳步推进淮安水利现代化建设。

（二）主要存在问题

1.流域防洪保障能力不高，与现代化指标要求有差距。淮河下游洪水出路不足，洪泽湖防洪标准达不到100年一遇。入江水道、分淮入沂及洪泽湖大堤虽经多次加固、整治，目前仍存在许多险工隐患，难以下泄设计流量。洪泽湖中低水位时下泄流量偏小。废黄河等其他流域性堤防尚有局部险工没有加固。

2.区域性防洪排涝标准偏低，治理任务重。全市共有沂南、渠北、洪泽湖周边、高宝湖、里下河5个淮河流域重点平原洼地，总面积9897km2，其中圩区面积2120km2，占总面积的20%。重点平原洼地外部防洪依托流域性工程，区域内部防洪依靠沿湖、沿河圩堤，排涝大多以自排为主、机排为辅。目前，部分区域性骨干河道道淤积严重，排水不畅；堤身瘦小单薄，风浪冲刷侵蚀，破损严重，未能达标；易涝地区的面上配套工程还很不完善，排水系统亟待完善，影响区域整体效益。

3.城市除涝外排出路不足，因洪致涝影响较大。主城区地处渠北地区，是淮河流域防洪预案中的分洪道。南为淮河入海水道，北有废黄河，城区涝水通过两河东排入黄海。在入海水道行洪期间，高水压境，外排出路受阻，城区排水主要通过外排泵站机排，设计标准只有5年一遇，加之城市的迅速扩张，导致新区水利建设滞后，水系少纲无网，导致蓄泄欠济、排水不畅。

三、实现安全达标、引排通畅防洪减灾工程体系的对策建议

水利现代化既是目标，也是实现水资源可持续利用，人水和谐的一个不断完善、不断提高的过程。针对淮河流域洪涝灾害的产生原因和特点，按照水利现代化对淮安防洪减灾能力的新要求，进一步完善防洪减灾工程体系总体布局，完善防洪减灾体系；进一步巩固和扩大洪水出路，提高流域防洪除涝能力。

（一）进一步提高洪泽湖防洪标准

省市水利现代化规划提出，全面巩固淮河流域100年一遇防洪标准，并为洪泽湖防洪逐步提高到300年一遇创造条件。洪泽湖的湖底高程比里下河地面高出10m左右，任何堤段的溃决，都会给里下河地区的人民带来无法估量的毁灭性灾害。因此，要确保洪泽湖防洪安全，扩大洪泽湖水出路，必须进行包括洪泽湖大堤加固、淮河海水道二期续建、苏北灌溉总渠加固、淮河入江水道整治、分淮入沂整治工程，洪泽湖周边蓄滞洪区安全建设等，使洪泽湖的防洪标准提高到300年一遇。

（二）加强周边蓄滞洪区安全建设

根据防洪调度预案，当洪泽湖蒋坝水位14.5m时破圩滞洪，防洪水位偏高，涉及部分县城被淹；圩区人口多，安全设施少，撤退困难，加上圩区堤防无计划地加高，破圩滞洪的措施难以落实。若滞洪圩区不启用，防洪库容将减少40亿～50亿m3，问题十分突出。因此，应加强周边地区安全设施建设，结合新农村建设，多建撤退道路，少建庄台和避洪楼。另外，对洪泽湖周边圩区进行风险分析，制定分级滞洪计划，确保及时滞洪并最大限度地减少损失。

（三）加快推进入海水道二期工程建设

入海水道二期工程是扩大淮河洪水出路的战略性工程，是淮河流域防洪体系的重要组成部分，按行洪7000～8000m3/s设计标准拓深河道。工程建成后，洪泽湖的防洪标准将从近期100年一遇提高到300年一遇，显著提高淮河下游防洪保护区防洪能力，有效降低中等洪水时的洪泽湖最高水位，大大减轻淮干中游地区的洪涝灾害压力。可以减少洪泽湖周边滞洪机率，提高渠北地区非行洪期排涝标准；可以作为河川水库扩大水资源可利用量，并能够为淮北地区形成一条淮河干流经洪泽湖向东入海的高等级航道创造条件。淮河入海水道二期工程对整个流域经济社会发展具有重大而深远的意义。

（四）加强黄河故道地区综合治理，提高沂沭泗防洪能力

黄河故道杨庄以上段长320km，已初步形成分段控制、分洪道分洪的布局；杨庄以下段约170km，除承泄部分淮河洪水任务外，还兼顾区域雨水径流和渠北部分地区抽排的涝水。沂沭泗流域防洪标准目前基本达到50年一遇，距离全面达到50年一遇目标还有差距。目前，黄河故道水利方面存在的主要问题有：防洪除涝标准低，堤防险工隐患多，威胁沿线城市安全；工程老化失修，能力衰减严重；水资源有效利用率低；水土流失严重等。

通过对黄河故道综合治理，建立与黄河故道地区经济社会发展相适应的水利工程体系，提高防洪除涝标准；统一规划水资源供给和农田水利，有效利用水资源；防治水土流失；保护水环境，逐步提高地区生产力水平，促进区域经济发展，实现人与自然和谐发展。

（五）扩大主城区外排出路，稳步提高除涝标准

淮河入海水道行洪期间，渠北地区将失去自排机会，涝水全部通过泵站抽排，按照淮安市核心区10年一遇，新建城区和农区5年一遇标准进行固定泵站建设。考虑到淮安城区发展，在充分利用入海水道近期工程已配备的机动排涝能力情况下，按照新建城区10年一遇标准设置临时机口。规划新扩建9座排涝站，新增外排总流量523m3/s。同时，针对渠北运东片排水线路长的缺点，为打造快速排水通道。规划沿十四中沟北沿新建淮河工程，上至废黄河南堤，下接淮河入海水道，新开河道长度约15.0km，进一步提高排水效率。

（六）分片推进，加快区域防洪排涝建设

水利现代化建设时间紧、任务重，要突出重点有序推进。首先要制定实施方案，分期建设，编制较为全面的实施方案。

其次要加大前期投入，主动积极争取。中小河流、大中型水闸，可以列入国家规划，优先安排治理；大沟以上的小河流治理正在试点，即将全面推行，应积极争取。

三是突出重点，集中连片治理。淮安市共有圩区519个，总面积2120km2，需治理面积达630km2，防洪除涝的短板大都集中在该区域，是实现区域防洪排涝现代化的关键。要统筹规划，提出分期分片治理方案，整合资源，有序推进，集中治理，建一片成一片。

四、结语

提高防洪减灾能力，加快推进水利现代化建设，是一个十分紧迫而又长远的历程。淮安市2020年要基本实现水利现代化目标，实现“河清湖晏，淮水安澜，生态水城，美丽淮安”的美好愿景，必须加大考核和督查力度，要把水利工作摆上经济社会发展更加重要的位置，要把水利现代化推进情况纳入考核内容。要切实加强对水利投入政策落实情况、配套资金到位情况督促检查，确保各项投入政策落实到位■