当环保遭遇法律缺失困境

冯永锋

一个国家保护环境的共同意志，一定是体现在其与环保有关的法律上的。在环保方面，至今缺乏一部内核坚硬的法律。

“中国当前的首要问题就是治理污染，美丽中国少不了蓝天。”5月20日，联合国副秘书长、联合国环境规划署执行主任阿希姆·施泰纳在参加“明月行动·绿色中国梦”论坛时说。

从年初的北京雾霾天气，到山东地下水污染风波、上海黄浦江万头死猪漂浮，再到近期的昆明PX项目事件，环保问题一直牵动着人们的神经。

算一算巨额治理成本

“社会发展”在很多时候、很多地方被等同于“经济增长”，同样被无意或刻意误解的词语还有“环境保护”和“公共参与”等。在一些地方政府看来，环境保护与经济增长的矛盾是难以调和的，这使得人们在重大的环境污染事件背后，总能看到地方政府的身影——除了在经济项目审批时将环境评估边缘化，以便为污染企业开绿灯，还包括在污染事件发生之后，一些地方政府总是希望隐瞒或淡化污染信息，使得伤害进一步加重，并扩散到更大的范围。环境问题变得更加尖锐，其结果是环境越来越污染，公众越来越失去信心。

以牺牲环境为代价的经济发展并不可取，这是最基本的常识。

今年中国第四次公布绿色国民经济核算（即人们俗称的“绿色GDP”）的部分结果显示， 2010年全国生态环境退化成本达到15389.5亿元，占国内生产总值（GDP）的比例为3.5%左右。

“绿色GDP”核算表明，尽管“十一五”期间污染减排取得了积极进展，但我国还处于经济发展环境成本上升阶段。随着经济的不断增长，环境问题在不断恶化。

环境退化成本（亿元）

2010年生态环境退化成本

法律缺失的困境

空气、水和土壤的污染已经严重干扰到了人们的生活，让人们开始愤怒和焦虑。于是，就有人建议加大环保部门的权威，给环保部门穿上制服，让环保部门像公安、税务、工商等权力专制部门那样，实施垂直化管理，人权、事权、财权都不受地方的干扰，这样保护环境才可能有所作为。

尽管“十一五”期间污染减排取得了积极进展，但我国还处于经济发展环境成本上升阶段。随着经济的不断增长，环境问题在不断恶化。

当然，垂直化确实又比网络化或者横向化要来得强硬一些，几乎所有垂直化的部门都是有着“权力制服”的部门。其实，真正的权威不是来自于“权力制服”或者说垂直化，这些有“权力制服”的部门，真正令人畏惧的应该是他们背后的那一部部“有着坚硬内核的法律”。

环境保护方面至今缺乏一部有坚硬内核的法律。一个国家保护环境的共同意志，一定是体现在其与环保有关的法律上的。2012年，《环境保护法》终于经历了漫长的酝酿和部门讨论过程，由全国人大环资委提交给全国人大进行立法审议。关注此法的公众失望地看到，这个讨论的草案稿里仍旧找不到环保的“坚硬内核”。

这部法律缺失的最坚硬的部分，是仍旧没有对环境伤害者、环境违法者、环境污染者处以严厉的措施。几乎所有的罚款都是有上限的，而且上限很低，最多几百万元。而江河的污染、天然生态系统的崩溃、公众的健康损失，又怎么可能用几百万元来补偿？于是所有的企业都会迅速地“把罚款当成排污权的购买，一年购买一次”。

要让这部法律坚硬起来，唯一的办法是参考美国等国家的“按日计罚”制度，从发现污染的那一天起，到中止污染的那一天止，每天罚以高额的款，逐日累加，时间越长，罚得越重。

对环境的伤害、损害很难定义，自然环境又不会说话，更不会写起诉书，追究后的权益归谁所有，都是问题。既然如此，仅起诉环境污染者或违法企业显然是不够的，必须让所有关注自然生态环境的公民替空气、水、生态系统代言，去追讨，去起诉，去惩罚那些伤害自然环境的人，并让他们的赔偿真正用到环境修复上。

环境伤害又是一个模糊的医学问题。一个人住在一家化工厂边，他受到的污染是多重耦合的，在极其有利的情况下，能够确定这家工厂排放的某个有毒物质确实是此人患病的唯一来源。但在绝大多数的情况下，没有任何一个医学专家可以肯定地说此人一定是因为某种污染物而身患某种疾病。而法律却往往是要求“证据确定无疑”的。法庭不能要求污染受害者确定企业排放就是其身患疑难杂症的罪魁祸首，而是要求排放企业证明自己的排放与此人的受害“绝对无关”。这样，才有可能进一步让企业改善自己的环境行为。

全民总动员

环境信息公开是保护环境的必要手段，这分为两个层次：一是政府必须和公众站在一起，明确要求辖区的所有企业，公示其所有排放物的信息、产量和可能影响的范围及导致的后果；二是政府必须有一套独立的检测系统，检测当地的空气质量、水体质量、土壤质量、天然生态系统的状态等。

今年1月份，全国74个城市已经实时监测当地的空气质量，并及时公布；今年年底，将有113个城市实现实时监测；未来，中国的县、乡都会公示实时的空气质量监测结果。

在空气方面这样做了，在水资源方面也可以这样做。政府不能只公示当地的自来水水质，更要公示当地的污水、地表水、地下水的水质。政府不能只公示一两个点、几个跨界水体断面，而要公示几百个点的质量。政府同样要公示当地土壤污染的真实情况、垃圾堆放场的真实情况、危险废弃物的处理情况、重金属污染的真实情况。