土地督察制度理论研究与实证分析——基于国家土地督察数据的分析

■ 吕 萍/卢 嘉/周方圆

（中国人民大学土地管理系，北京 100872）

土地督察制度理论研究与实证分析
——基于国家土地督察数据的分析

■ 吕 萍/卢 嘉/周方圆

（中国人民大学土地管理系，北京 100872）

社会经济发展和政治体制变革是土地督察制度建立的重要诱因，行政监督理论是土地督察制度运行的理论支撑，土地督察制度是建立在现实和理论可行性基础之上的。分析2008-2010年土地督察数据，土地督察制度的实施在一定程度上限制了地方土地行政权力的扩张，遏制了土地违法行为，规范了用地审批行为；保障了土地资源公共利益的实现，促进了耕地资源保护、中央土地政策落实、土地行政管理体制的完善。土地督察制度同时也存在进一步改进和发展的空间，从土地督察实践上看，近期可以进行一定调整，进一步明确督察机构法定职责和工作目标；从土地督察理论上看，远期还可探索土地督察机构地位独立问题。

土地督察；理论；行政监督；效果

0 引言

国家土地督察制度，是为了加强土地管理和调控，通过设立国家土地总督察和向地方派驻土地督察专员等，监督土地执法行为，完善土地执法监察体制的一项制度。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》是土地督察制度建立的政策源头。国务院办公厅2006年7月发出《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，正式确定了国家土地督察制度的基本框架。经过多年理论和实践探索，土地督察制度基本形成了以例行督察、专项督察、审核督察为核心的业务体系，在监督地方政府土地执法行为中发挥了重要作用。

1 土地督察制度的建立及其理论认识

1.1 社会经济发展和政治体制变革是土地督察制度建立的重要诱因

土地管理的实践和政策效果为土地督察制度的建立奠定了基础。2003年开展以清理开发区为重点的土地市场治理整顿，一方面发现了土地市场存在的问题，另一方面也发现了制度建设的不足。在治理整顿行动取得了较好效果的基础上，如何使有效的整顿行动制度化、形成土地管理的长效监督机制，便提上了工作日程。可以说，在土地管理领域开创土地督察制度，既是取决于我国土地管理的特殊形势，又是为寻找中央对地方的合理监督机制进行探索。具体地讲，土地督察制度创立可以归结为以下两个方面的影响。

1.1.1 社会经济发展的需求

经济的发展和诱导是建立土地督察的根源之一。高速的经济发展和城市化带来对土地的强劲需求，催生巨大的土地利益，在现有土地利用指标不足的情况下，滥占耕地和违法用地成为屡禁不止的现象。而传统土地利用方式的粗放性更加剧了这一矛盾。虽然我国实行最严格的土地管理制度，但政策在执行过程中却抵不住利益诱导的突破。一方面，违法占用耕地加剧了耕地资源紧张的矛盾，影响国家粮食安全。全国2800多个县（区）中，有600多个低于联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩的警戒线；在土地监管非常严厉的2004年，全国还清理出违法占用土地项目7184个，涉及土地面积3.65万公顷。另一方面，违法扩地与建设用地闲置浪费并存，加剧了供需矛盾。2010年通过土地督察发现的违法违规用地面积达18.92万公顷，而截止至2010年5月底，全国共上报闲置土地2815宗，面积1.13万公顷。

1.1.2 政治体制变革的必然

我国政治体制是建立土地督察的政治根源。一方面是中央与地方政府的关系。作为单一制国家我国实行中央集权体制，中央政府对地方政府具有较强的领导和宏观调控能力，但并不拥有足够的支配权；而地方政府是地方行政权力的实际执行者，有明确的地方利益，中央对其实际缺乏有效的权力监督。中央和地方政府之间这种权力集中与利益分散的关系，导致地方政府土地违法的现象不断出现。另一方面是土地管理体制的缺陷。2004年，土地管理体制实行了省级以下垂直管理的模式，而中央与省级之间土地监督机制仍然空缺，省级政府对土地管理的程度也仍然与地方政府相关。土地督察制度正是着眼于加强中央政府对省级政府土地管理和利用行为的监督，强化省级政府土地管理的权力和责任。

图1 行政监督对土地行政权力扩张的限制

1.2 行政监督理论是土地督察制度运行的理论支撑

我国地方政府土地违法形势严峻，是由土地管理系统内部监督失效产生的。因此，如何控制地方政府行为，加强土地行政监督是解决这一问题的关键。最著名的行政监督理论是分权制衡说，也称权力制约论，它强调为防止政府权力腐败或滥用，必须对权力进行合理分割，并建立相互制约和监督的关系。权力必须互相约束，通过特定的平衡力量，达到以权力控制权力的目的。行政权是最具有扩张性的一种权力，要通过行政监督来限制，保证政府权力行为服从公共利益（见图1）。

区别于立法、司法、行政三权制衡的横向监督，督察制度是以中央行政权力制约地方行政权力的纵向监督。它一般由上级政府设立督察组或者成立督察机构对有关行政机关的行为实施监督检查，在我国行政管理领域中是一项重要的行政监督方式。土地督察是近年来我国督察制度的重要体现。国家土地督察机构“一办九局”的组织架构，即国家土地总督察办公室，下设国家土地督察北京局等，派驻地方的国家土地督察局向地方派出、派驻督察专员及督察室开展监督检查工作。土地督察制度建立的工作核心，就是要确立和确保地方政府的土地利用和管理行为的行政责任。因此，土地督察本质上是一种行政监督，属于纵向监督的一种方式。

土地具有区域属性，土地资源只有在地方政府手中才更容易优化配置，土地管理地方分权无论在政治还是经济上都是更有效的。而土地作为关系国家整体利益的核心资源，中央政府更注重公共利益，必须保持对全国土地资源利用的宏观调控能力，既不损害地方的自主性，又要保持中央政策的畅通，独立的督察机构就起到了连接两者的作用。因此，土地督察是通过纵向监督方式限制地方权力边界，是中央在保护地方发展的积极性和自主性的同时，防止地方权力滥用、维护国家整体利益的监督机制。其理论目标是限制地方土地行政权力的扩张，保证土地资源公共利益的实现。

根据土地督察制度的理论目标和土地督察的工作实践，可以将土地督察目标分解为以下四个方面，即通过遏制土地违法行为和规范用地审批来判断其限制行政权力扩张的效果，通过促进耕地资源保护和中央土地政策落实来判断其维护土地公共利益的效果（见图2）。

综上所述，土地督察制度是加强土地资源保护、解决地方政府土地违法问题、建立土地管理长效监督机制的重要制度创新，它的出现是土地管理这一特殊领域的现实需求带来的，具有一定的必要性。行政监督理论也为土地督察制度的建立提供了理论依据。即土地督察制度是建立在现实和理论可行性基础之上的。

图2 土地督察制度理论目标和应用

2 土地督察制度实施的实证分析

土地督察行政监督理论目标及其应用，需要通过实证分析来检验其效果。本文选取土地督察制度实施前五年的主要工作内容和成果，尤其是2008至2010年三年的督察数据进行分析。

2.1 限制地方土地行政权力的扩张

2.1.1 遏制土地违法行为

监督检查地方政府土地管理法定职责履行情况，严格土地执法，是土地督察的主要职责之一。通过这一职责的设定，明确了土地督察机构代表中央政府监督地方土地执法的权力，是中央权力制约地方权力的体现。

土地督察机构通过例行督察、审核督察、专项督查等核心业务及配合土地卫片执法等相关工作，逐步形成了以多项核心业务为依托的“发现-审核-纠正-整改”机制，对地方人民政府土地审批、征转、供应、开发利用、登记、执法和抵押融资等环节进行全程监管。2008-2010年，国家土地督察机构共计发现土地违规违法43952件，涉及土地面积189150.5公顷。从表1可以看出，2008-2011年期间，通过例行督察发现非法批地占地、非法转让、补充耕地不到位等违规违法情况21084件，涉及土地面积101657.1公顷，在几个督察核心业务中所占比重最大。其次是专项督察，尤其在2010年，发现的违规违法件数超过了例行督察。可见，土地督察机构的督察范围在不断扩大，督察力度也在逐年加大，对发现和监督土地违法，进而遏制和制衡土地违法行为发挥了重要作用。

2.1.2 规范用地审批行为

监督检查土地管理审批事项是土地督察另一个主要职责。土地管理审批事项主要包括对土地利用规划审批、农用地转用审批和征地审批三种业务在督查实践中，主要是针对农用地审批和征地审批事项进行监督检查。

从2007年开展审核督察试点以来，审核督察对土地管理审批事项的抄送备案达到了全面覆盖，抽查比例达到53.37%，抽查范围全国较均匀分布。2008-2010年，审核督察共发现违法违规用地1989件，总面积37650.14公顷（见表1）。在违法违规用地类型中，越权审批87件，占总件数的4.37%；违规调整规划30件，占总件数1.5%；未批先用985件，占总件数49.52%。将2008-2010年主要类型违法违规审批事项进行统计对比，可以发现未批先用每年都是违法违规类用地的首要类型，越权审批和违规调整规划也是每年都出现的违法违规用地类型。审核督察对这些违法违规用地类型都进行了一定程度的整改（见表2）。

而在2008-2010年的例行督察中，发现非法批地件数1088件，占违法违规用地数的5%，涉及面积8169.321公顷。其中，2008年发现非法批地7件，共428.44公顷；2009年发现非法批地354件，共831.6332公顷；2010年发现非法批地727件，共6909.2476公顷（见表3）。

非法批地、越权审批、未批先用等行为都是地方政府违法违规用地的典型问题。土地督察机构通过其例行督察、审核督察等核心业务的展开，对发现进而纠正地方政府在法定范围外审批用地行为起到了有力的行政监督，以及进一步的权力制衡作用。

2.2 保障土地资源公共利益的实现

表1 2008-2010年土地督察发现违规违法用地件数

表2 2008-2010年审核督察整改结果（单位：件、人次、公顷、万平方米）

表3 2008-2010年例行督察发现非法批地情况（单位：件）

2.2.1 促进耕地资源保护

耕地资源保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性、战略性问题，切实保护耕地是我国长期坚持的一项基本国策，是土地公共利益的重要体现。土地督察机构的主要职责之一是监督检查地方人民政府耕地保护目标责任制的落实。

仅在2009年、2010年间，例行督察发现涉及耕地的违规违法用地27979.26公顷，补充耕地不到位259.93公顷，违法调规用地11177.41公顷；2008至2010年专项督查复垦耕地面积5544.876公顷，审核督察补充耕地面积813.0277公顷，纠正违反土地供应和地价管理规定宗地91宗，撤销调整土地利用总体规划土地面积56.55公顷。在全国土地执法百日行动中，各督察局监督检查全国12个土地违规违法重点地区和37个典型案件，有效地促进了耕地保护的整改和查处工作。

可见，土地督察机构对保护耕地资源切实跟进，充分发挥了以中央监督督促地方政府履行耕地保护责任的作用，并直接取得了一定的耕地资源保护成果。参见图3。

2.2.2 促进中央土地政策落实

从2004年开始，中央决定土地政策是参与宏观调控的重要手段。国家土地督察制度在中央运用土地政策参与宏观调控的过程中，监督检查地方政府贯彻和执行土地宏观调控政策，保障调控措施顺利开展发挥了重要作用。

针对不同时期国家宏观经济的形势，土地政策呈现出不同走向，土地督察机构也相应采取了不同行动。在服务扩大内需、落实双保行动上，2008-2010年，国家土地督察机构在全国28个省（区、市）及5个计划单列市，共594个县（市、区、旗）开展土地例行督察127次，土地例行督察覆盖度20.78%。在关注民生、落实房地产调控上，2009年底，开展了保障性住房用地供应计划落实情况的调研和督促，全年全国保障性住房用地供应总量1.04万公顷，同比增加30.9%；2010年，对全国保障性住房用地政策落实情况开展专项督察，全国保障性住房用地供应计划超过2.4万公顷。在落实产业政策用地、促进土地利用方式转变上，2007年通过土地闲置问题专项督察促使地方政府处理闲置土地合计15333公顷，2008-2010年通过例行督察共收回闲置土地面积9478.07公顷，2009年例行督察盘活批而未供土地面积6994.7公顷。

可见，促进中央土地政策落实是土地督察机构保护公共利益的重要举措，它通过具体行动和大量工作，保证了中央宏观政策在地方的贯彻执行，也实现了土地督察本身的职能。

图3 例行督察、专项督察、审核督察和卫片检查在耕地保护上的成果

2.3 促进土地行政管理体制的完善

通过以上的数据分析，可以看到土地督察制度确实对规范地方土地管理产生了效果，这表明我国的土地行政管理体制得到了进一步完善。

我国原有土地管理体制实行省级以下垂直管理的模式，行政体制内部通过土地执法监察机构进行监督。土地督察是现行土地管理体制外的相对独立的督察机构，在实践的发展中不断形成自身的体制。第一，在组织机构建设上，形成“一办九局”的组织构架，建立了“部办联动”的工作机制。第二，在工作机制建设上，建立了与中央有关部门的联系机制，拓宽横向联系渠道，如与中纪委、中组部巡视组等建立了日常性联系机制，建立了与地方人民政府的沟通协调机制；同时，也创新了土地违法预警和预报机制等，不仅调动了各个部门的积极性，也发挥了公众的监督作用。第三，在监督机制落实上，形成了包括发出督察建议书、限期责令整改通知书、约见约谈地方政府主要负责人、建议暂停审批等方式为主要类型的纠正机制。通过这一系列的组织和制度建设，土地督察机构在形成自身体制的同时，也完善了土地行政管理体制，加强了对地方土地行政权力的监督和纠正。

3 结论与建议

3.1 结论

土地督察制度是在我国土地管理形式严峻的背景下产生的加强地方政府土地管理的监督机制，是行政监督理论在中央政府监督和制衡地方政府依法行使土地权力的具体体现，是通过上级对下级的纵向监督制约地方权力的制度建设。依据行政监督理论，土地督察的理论目标是限制地方土地行政权力的扩张，保障土地资源公共利益的实现。根据实践又可分解为遏制土地违法行为、规范用地审批行为、促进耕地资源保护和促进中央土地政策落实四个具体内容。

通过运行土地督察制度以来开展的工作和取得的成果可以看到：在遏制土地违法和规范用地审批上，土地督察通过核心业务保证对地方非法批地用地的监督并取得较大成果，起到了限制地方土地行政权力扩张的效果；在促进耕地资源保护和落实中央土地政策上，土地督察始终将监督耕地保护贯穿各项业务始终，并紧跟中央宏观政策开展各项工作，加强了中央对地方土地的调控能力，起到了保障土地资源公共利益的效果；在完善土地行政管理制度上，加强了国家与地方、土地与相关管理部门的联系和协调，起到了权利制约和抑制土地违法的作用。

3.2 建议

当然，从一项制度的建设和发展来看，土地督察制度同时也存在进一步改进和发展的空间。不论是对土地督察制度的系统理论研究，还是对土地督察业务的实践运行机制的研究，都还有着艰巨的任务。

从土地督察实践上看，近期可以进行一定调整。督察机构法定职责和工作目标有待进一步明确，对相关问题纠正整改的处罚和督办力度有待加强。要进一步完善督察工作体系建设，加快国家土地督察理论研究，研究督察业务后期有关督办、验收机制创新，加强土地督察与其他土地管理部门、司法机关的协调联动，形成土地问题整改问责的合力。

从土地督察理论上看，远期还可探索土地督察机构地位独立问题。从当前主要与国土资源行政管理部门的共同工作，逐步发展为独立开展工作的监督部门；在远期可考虑能否发展为司法机构的一个部分，或向社会监督靠拢，实现更完善的横向和纵向结合分权抗衡的机制。

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The Research on the Theory of a System for Supervising Land Use and Administrative Empirical Analysis—Based on the Analysis of State Land Supervision Data

Lü Ping, LU Jia, ZHOU Fangyuan
(The Department of Land Management of the Renmin University of China, Beijing 100827)

With social and economic development, as well political system changes, a system for supervising land use has been built; and the theory of administrative supervision is the theoretical supports for the land supervision system operation. Therefore, the system for supervising land use is built on the basis of the realistic and theoretical feasibility. Analysis of land supervision data from 2008 to 2010, it shows that the implementation of the land supervision system, to some extent, limits the expansion of local executive power in the land, restrains illegal acts against civil laws related to the land, and regulates the behavior of the land examination and approval. Meanwhile, the realization of land resources in the public interest has been guaranteed. The protection of cultivated land, the implementation of the central land policy, and the improvement of land administration system has been promoted. Finally, this paper points out that from the practice, statutory duties and work goals of supervision institution should be further defined; and from the theory, the issue concerning independent status of land supervision institutions can be explored at a specified future date.

land inspectorate; theory; administrative supervision; effects

F062.1;F061.6

C

1672-6995(2013)12-0021-05

2013-05-07

吕萍（1962-），女，内蒙古呼和浩特市人，经济学博士，中国人民大学土地管理系教授，博士生导师，研究方向：土地经济，住房政策。