英国：纠结的监管媒体话题

文/颜武

2013年3月18日，英国议会就监管媒体举行听证会。卡梅伦政府根据皇家宪章设立的新媒体监管机构，被称为“史上最严”的。由此，引起各方轩然大波，许多媒体宣称这将使国家300年新闻自由终结。（ 图/东方IC）

监管媒体？眼下，这在英国可真是令人纠结的话题。

2013年3月18日，英国议会就如何监管媒体举行听证会。最终，首相卡梅伦宣布：保守党、自由民主党和工党达成妥协。

卡梅伦力促采取自我管理的方式，希望直接通过修改皇家宪章的捷径建立一个媒体监督机构。反对党工党和保守党盟友自由民主党则希望通过立法确立新的管理框架，并同意建立新机构来监管媒体。新监管机构可以采取以下措施：责成媒体在头版对虚假报道的受害者进行道歉，更正信息；出现虚假报道，对媒体处以营业额1%的罚款，总额不超过100万英镑；拥有独立的人事任命和资金；制定更为健全的行为准则；为虚假报道的受害者提供免费仲裁；建立反应更迅速的投诉系统。这在英国被称为是“史上最严”的。

英国许多媒体对此表示“深感震惊”，宣称这将使国家300年新闻自由终结，部分媒体甚至谋划抵制新的监管机构。然而，媒体的“反抗”可能徒劳，或者说，是其咎由自取。因为，这些年接二连三的媒体丑闻，令英国整个社会震惊，让民众感到愤怒，甚至也令执政者“不安”。绝大部分民众赞同加强对媒体监管。据英国民调机构YouGov的一项民调显示：81%的人强烈支持“媒体配合新的监管机制”；《新政治家》杂志的民调也显示，70%的民众赞同建立有实权的独立媒体监管机构。

媒体监管“形同虚设”

实事求是地说，英国政府的这一动议，实属无奈，或者更准确地说，是被逼上梁山。卡梅伦之所以坚持依据皇家宪章设立监管机构，也是为了免受“侵犯新闻自由”的指责。

皇家宪章是由王室签发的正式文书，以保证个人、组织或公共机构在国家中拥有特定地位和权益，规定其义务和责任，与相关法律条款一道保障有关机构的独立性和公正性。

BBC在1927年被授予皇家宪章。宪章每十年更新一次，规定其节目制作以及运营范畴，并保障其独立性。2006年，BBC新的皇家宪章开始实施，规定了BBC的六大公共目标，并取消历时78年的董事会制度。女王任命足具名望的12名社会人士组成BBC托管委员会，以公众利益信托人的身份管理BBC。这一委员会独立于政府，不对BBC日常运作进行直接干涉。因此，皇家宪章也成了BBC平时不受政府监管的“虎符”。

在英国，新闻自由是神圣的，争取新闻自由有“光荣历史”。1570年，伊丽莎白一世女王曾将枢密院的司法委员会改组为直属女王的皇家出版法庭，即“星室法庭”，与枢密院、高等法院等构成英国历史上最重要的专制机器。该法庭在惩治出版商上一直充当着急先锋的角色，并颁布了 “星室法庭法令”，严厉管制出版活动，规定“一切印刷品均须登记……出版法庭有搜查、扣押、没收非法出版物及逮捕嫌疑犯的权力”等。英国许多报业先驱都受到过这个机构的传讯、折磨或监禁。十七世纪资产阶级革命发生后，英国报纸开始与政权的高压进行长久抗争，直至1641年“星室法庭特许令”取消，1694年“报纸执照令”废除，英国由此率先开启了世界出版自由的历史。

当然，传媒作为一个行业，也必须有监管机构和自律机制。所以，在新闻自由的基础上，英国媒体自发成立监管自律机制。1907年，成立了全国记者联盟，并于1936年制定了行业道德规则——《行为准则》。在此推动下，相继于1953年成立了皇家新闻委员会，以推动“通过报刊的意见的自由表达和最大限度的确实可行的新闻描述中的准确性”，由报刊评议总委员会评估新闻界的失范行为并作出裁定，对损害报业声誉的不良行为予以公布并谴责。

但是，历史表明，这个自律的监管机构，对媒体并没有震慑力。一则，由于评议会成员多数是媒体从业者，“胳膊朝里弯”，很少作出对媒体不利的裁定。二则，媒体对评议会的评议常常不买账，使评议会陷于尴尬，因为他们常拒绝在显著位置刊登它的审定结果。《太阳报》就曾把对它的两则批评刊登在最不起眼的第23版、第24版，《世界新闻报》也把对它的指责用小字印刷，且混杂于性用品广告之中，《每日电讯》甚至公开拒绝遵守评议会关于种族报道的道德约束。

1962年，第二届委员会对媒体的“傲慢”进行了严厉的批评，并建议政府给予评议会一定限期进行革新。由于英国没有《出版法》和《新闻法》，对于报纸内容没有专门法律规章的制约，也没有专门的管理机构监管，只要不违反基本法律中的相关规定，政府不会横加干涉。于是，评议会分别于1967年、1971年、1973年出台了关于“藐视法庭”、“隐私”、“诽谤”的说明。

然而，媒体仍然毫不在意。1988年秋，鉴于报纸不断侵害公众权益，评议会关于“保护新闻自由”和“谴责新闻滥用权力”两者间的矛盾逐渐显现。报业投诉委员会（PCC）应运而生。它类似于一个行业自律机构，只监管注册成员，不能独立调查，只能协调仲裁，以《编辑行为准则》为基准处理相关的投诉工作。在接受并评估了关于新闻报道的投诉之后，在媒体与投诉者之间进行协调，根据投诉案例的严重程度，它有不同的处理方式和结果。但是它缺乏强制力，无权处罚媒体，包括要求经济赔偿。同时，它反应极为迟钝，早在2006年就接受了关于窃听的投诉并展开质询，然而并无下文。2009年，在涉及违反《编辑行为准则》的728项投诉中，最终仅有18项由PCC出面进行公开谴责。人们普遍认为，迟缓、乏力的PCC毫无用处。

当地时间，2012年12月3日，英国伦敦，示威者打扮成首相卡梅伦和新闻集团董事长默多克的形象，在国会大厦前集会声讨窃听丑闻。（图/东方IC）

期间，曾发生过几起轰动的事件，尤其是1997年深受公众爱戴的戴安娜王妃在狗崽队的追拍中发生车祸去世，使得民众对传媒所扮演的角色更为不满，PCC又不得不对“行为规约”作出全面修改，包括限制媒体借口“公众利益”滥用权力，以及禁止在新闻信息获取中的有偿行为等等。

然而，媒体的滥权行径不仅没有收敛反而越演越烈。

媒体自律“苍白无力”

监管者显然是试图“稳扎稳打”，然而，在与监管的“斗法”过程中，媒体的自律很大程度上已经到了“自我放逐”的边缘。

确实，英国媒体越来越放纵，尤其是进入二十一世纪后。

2011年7月4日，《卫报》扔出一颗“重磅炸弹”，披露《世界新闻报》还曾于2002年非法窃听失踪少女米莉·道勒及其家人的电话，干扰了警方破案。2002年3月，米莉在放学回家路上失踪，接到报案后，引发了当时警方最大规模的搜索行动，虽然搜索无果，然而，米莉的家人和朋友的留言一旦占满语音信箱，便很快得到清理。原来是当时受雇于《世界新闻报》的侦探删除了部分已经窃听的留言，以便新的留言能顺利进入语音信箱——这给米莉家人和警方“假象”，以为是米莉自己在清理语音信箱，因此相信米莉还在人世。实际上，米莉早已被弃尸丛林。《世界新闻报》的这一恶行显然已经跨越新闻的底线，丑闻曝光后，立即引发政界、民众和严肃媒体的公愤和鄙视。随着《卫报》调查的深入，《世界新闻报》肆无忌惮的窃听丑闻接连曝光。

2005年11月，该报刊登了威廉王子受伤的新闻。这让王室倍觉奇怪，因为此事只有极少数人知道。与此同时，王室成员发现，手机的语音信箱经常出现异常，一些从未听过的留言常被标记为“已听”并保存在语音信箱。警方经过九个月的侦查将窃听王室成员私人电话的克里夫·古德曼抓了现行。他因此在2007年被判四个月监禁，这是英国自1963年以来首次有记者被判入狱。协同作案的还有一名私家侦探，也在为这家报纸效劳，事发后被判处六个月监禁。不久，《世界新闻报》又被曝窃听职业足球员协会行政总裁泰勒的手机，为“消灾”，报社花费70万英镑与泰勒私了。

一波未平一波又起。就在此时，默多克新闻集团旗下的《太阳报》和《星期日泰晤士报》也被曝有不法行径，这两家媒体记者窃听前首相戈登·布朗的电话长达十多年。他们不仅非法进入布朗的语音信箱、入侵布朗会计的电脑、窃取布朗的银行账户信息，纳税文件，连他子女的医疗报告也不放过。事发后，布朗强烈指责这两家媒体是“罪犯”，对这种“不道德的犯罪行为”十分“震惊”。

媒体披露，约有4000人的手机被窃听，有王室成员、政府高官，还有明星，甚至普通公民。面对公愤，2011年7月10日，168岁的《世界新闻报》不得不“打烊关门”。这显然是默多克的“断尾求生”之举。

对此，卡梅伦也指出：“仅仅依靠PCC这样的组织来实现媒体自我监管是不太现实的，现在需要一个全新的机制，这个机制必须真正独立。既独立于传媒，也独立于政府。”2012年3月8日，PCC宣布解散并筹建新机构。

目前，新的媒体监管机构与PCC相比，其约束力要强大得多。其中，要求头版致歉对英国报纸来说是非常罕见的，因为自1980年至2011年间没有一家英国报纸在头版致歉过。

媒体机制“自治本质”

然而，“紧箍咒”一套，英国媒体就开始躁动起来。就在3月18日这一天，以八卦著称的《太阳报》，“别出心裁”地在头版头条刊登了前首相丘吉尔的大幅照片，并在照片下方引用了他的一句名言“不要抛弃我们的历史，丘吉尔笃信言论自由”。此时“请”出已逝48年的前首相，显然是“醉翁之意不在酒”。

言论自由，自然需要。事实上，300多年来，言论自由的观念确实已深入人心。数十名政界人士就联名致信《卫报》和《每日电讯》报，要求政府不要推出任何新闻法规约束媒体的新闻自由，认为一旦这么做，“长达300多年的新闻自由”很可能毁于一旦。审查制度索引首席执行官休斯甚至认为，政治人士像“马戏团指挥”一样介入媒体，会令英国民主黯然失色。然而，在“领教”了媒体的诸多丑闻后，公众更多思考的是自由的边界，或者说，媒体也必须遵循公序良俗，新闻从业者也必须遵守法律。

资深法官莱韦森勋爵在对窃听丑闻进行历时八个多月的独立调查并公布的长达2000多页的报告中，就建议英国成立有立法支持的独立的媒体自我监管机构，并有权对媒体的不当行为处以相应罚款。另外，有46名保守党议员联名致电《每日电讯》报，要求政府加强对媒体监管，提高媒体的道德意识。工党和自由民主党更是一致要求通过立法设立媒体监管机构。

卡梅伦左右为难。当然，卡梅伦是有自己的主张的。他一直力促采取媒体“自我管理”的方式来解决问题，反对在法律基础上设立一个新闻监管机构，担心这确实会终结长达300多年的新闻自由。他称，新的媒体监管机构成立后，可凭借王室特许制定的媒体从业标准，为受到媒体侵害的个人提供仲裁。他还主张，各大媒体都可完全自愿地成为该监管机构的成员，并不强制加入。但是，为鼓励媒体主动加入，会采取一些激励措施，如“未来若被法庭判决‘诽谤’，在惩罚性赔偿金的支付方面，可享有一定程度的保护”。

然而，即便如此，他的主张还是遭到媒体的反弹。

除了《太阳报》的“行为艺术”，《每日邮报》《每日电讯》《太阳报》《镜报》等媒体的所有者均表示，已做好抵制新规则的准备。《旁观者》周刊的弗雷泽·纳尔逊和《Private Eye》杂志的伊恩·斯洛普，是首批拒绝加入新闻监管机构的杂志编辑。不少地方性的报纸、杂志，则计划设立自己的监管机构，苏格兰就威胁要成立一个单独的监管系统。

不过，《独立报》《金融时报》和《卫报》则对是否加入抵制行列态度暧昧。

尽管媒体在回应监管问题上的立场不完全一致，但几乎异口同声地抱怨这是“新闻自由的终结”。《快报》甚至称，反对窃听和新闻侵权的倡议者们现在虽然很高兴，但这“简直就是整个英国媒体悲痛不安的日子”。《卫报》也表示，“这些协议从原理上讲就是错误的，有根本性的缺陷。它几乎一定是非法的，要么自己崩溃，要么被别人击倒。这是一个宪法的噩梦。”《每日电讯》甚至这样评论政府的做法，“新闻自由的未来，正被一些更适合用来解决巴尔干半岛冲突或中东问题的方法来决定”。“新闻原本是有自由的。试想，如果完全没人报道这一切，或者更糟，人们写的就是最终仲裁者决定的游戏规则；如果他们获得了这种力量，真的会有进步吗？记者不期待他人对自己所做的一切心怀感激，只希望拥有能继续做新闻的自由”等等。

然而，媒体冀望监管机构仍像是一款巧克力甜品那样显然已不现实，或者说，“时不再来”。因此，目前，媒体的痛心疾首，只能算是“自说自话”，因为它们滑落底线的操守已超越媒体与政治之间的矛盾，成为公愤。公众普遍认为，媒体滥用了新闻自由，300多年的“与生俱来的新闻自由”已被一个接一个的媒体丑闻蚕食殆尽。伦敦金斯顿大学新闻学教授布莱恩·卡斯卡特甚至声称：“（新闻监督机构）必须要有国家强制力量的参与，因为只有法律，才能让报纸服从处罚。没有法律的支持，制裁无法进行，自愿参加的组织成员更是可以随时放弃。”

最后，当然是，卡梅伦政府眼下设立的新媒体监管机构仍不是采取立法而是根据皇家宪章设立的。这样，保证了政府或机构本身都无法对原先的监管协议进行轻易修改。因此，英国被称为“史上最严”的监管，实质并非媒体所称的“政府监管”，而依旧保持着媒体的“自治本质”。