柔性之治

文/张海波

南京大学社会风险与公共危机管理研究中心研究员

从机构整合到政府放权，2013年，新一轮中国政府机构改革拉开了序幕。而此次的改革方案释放出的一个鲜明信号，就是要进一步转变政府职能，推进政府加快向“服务型”转变。

若要建设服务型政府，那么在社会管理上，就不能总是习惯于以行政强制力作为后盾。由此，“柔性社会管理”成为一个新的热词。

背景：从“刚”到“柔”

柔性社会管理是近年来在加强和创新社会管理大背景下由地方政府首先开展的一种创新实践。这个词在我国最早出现在城市综合管理、工商管理的实践中，主要指以柔性的行政指导、行政鼓励来代替强制性行政执法的做法。

进入2010年以后，“柔性化工作法”、“柔性社会管理”、“社会管理柔性化”等提法开始在媒体频频出现。这显示出，柔性社会管理已经成为一些地方政府加强和创新社会管理不约而同的选择。

在地方政府的实践中，柔性社会管理有着不同的做法。福建省泉州市工商行政部门率先开展了行政指导实践；在广州，为了及时化解和疏导社会矛盾，避免社会矛盾积累、激化，萝岗区联合街道为失地农民购买“联合一家”社工服务；而组织创新是广东南海“村改居”工作中的新探索，它使基层社会管理组织扁平化和公共服务均等化，以便于积极回应群众诉求，维护群众权益。无论是哪一种实践，柔性社会管理的潜台词都是现行的社会管理过于刚性，可能诱发、激化社会矛盾，引发社会冲突，不符合当前社会管理的现实要求。

仅从字面上看，“刚性”一词，有僵化、单一、关系紧张、容易断裂的含义；就实质而言，刚性社会管理是一种简单、固化的方式，容易导致管理主体和管理对象关系紧张。

近年来，一些城市相继出台了禁止电动车、取消报摊、取消民工子弟小学等政策，这些措施虽然降低了管理的难度，也满足了一部分群体的需求，但“一禁了之”的管理方式也不可避免地损害了另一部分群体的正当利益，从而引发了社会争议。

刚性社会管理的另一弊端在于社会管理主体单一，社会服务缺乏差异性。现在，虽然在一些社会组织发展较快的地区，如北京、深圳，政府购买服务得到了一定的发展，但仍然是非竞争性购买，社会组织在很大程度上依赖于政府，或者干脆是政府行政的延伸，提供的公共服务是政府直接指派的一项任务。在这种情况下，有能力承接政府购买社会服务的社会组织比例非常低，在社会组织发展相对较快的广东，这一比例也仅为15%。

此外，近些年，在征地拆迁、城市管理综合执法等领域，不同程度地存在着工作方式简单、粗暴的问题，容易诱发社会矛盾。

在这种背景下，倡导柔性社会管理，对于加强和创新社会管理，提升社会管理的科学化水平，推动社会管理体制改革都具有积极的促进作用。

目前，北京农业职业学院开设此类课程专业有绿色食品生产与检验和食品营养与检测，累计开设12年，累计涉及学生1 100余人，目前该课程为食品营养与检测专业核心课程。针对学院该类课程存在问题，从该课程教学存在的问题、课程设计思路、课程设计与教学方法等3个方面进行了探索，并取得了较好的教学效果。

起点：需求导向

柔性社会管理在起点上重视需求的多元性和差异性，尤其重视弱势群体的需求，以区别于“一刀切”地处理各种需求的“懒政”方式和忽视弱势群体需求的“怠政”方式。因此，柔性社会管理重视需求调查，以需求调查的结果来制定社会政策。

目前，民政部门已经在全国范围内开展入户走访活动，调查居民需求，走访对象包括全部辖区居民、外来人口、社区社会组织和驻区单位，重点是孤寡空巢老人、残疾人、优抚对象、社区矫正对象、刑释解教人员和困难家庭，着重梳理多数群众反映强烈的合法诉求和合理需求，积极回应治安保卫、环境保洁、卫生保健等社区居民最直接最关心最现实的利益问题。

在社会组织的发展上，民政部也已经表态，对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，履行登记管理和业务主管一体化职能，这意味着上述三类社会组织将可直接登记，改变之前的双重管理门槛。

过程：非强制服务

柔性社会管理在过程中强调非强制性服务，推动公众参与，建立协商机制，重视情理的感化作用，引导管理对象的行为自觉，以区别于取缔、罚款、惩戒、命令等强制方式和统包统办的“家长”作风。

行政指导便是一种积极的尝试，在工商行政管理系统已经得到广泛应用，截至2009年底，全面推进行政指导的省、自治区、直辖市工商局达到了13个。以此为基础，行政指导还可以在更大的范围内推广。

公众参与本身就是一种协商，协商也需要公众参与。目前，政府已经建立了听证会、市民论坛、圆桌会议、市民评估等多种协商机制，但从总体上看，协商不仅应体现为一种程序，还应该体现为结果，使政策和决策真正体现民意。

2011年，南京市在地铁施工中砍伐梧桐树引起市民不满，南京市政府及时顺应民意，建立“绿评”机制，要求重大项目开工前，不光要进行“环评”，还要进行“绿评”，便是柔性社会管理的典型案例。

推行柔性社会管理要在坚持法律刚性的前提下，从社会管理结构和行政权力的使用方式上改变地方政府和基层组织的社会管理行为。因此，推行柔性社会管理不能做“表面文章”，仅是社会管理“身段”或“手段”的软化，而要推动社会管理理念、体制、机制的改革与优化。

结果：需求满足

柔性社会管理在结果上强调需求满足，以群众满意度作为绩效考核的主要维度和基本标准，实行自下而上的群众考核，帮助群众实现合理的权益诉求，以“维权”来“维稳”，以区别于自上而下的政绩考核方式和只重视GDP数字的片面考核方式。

目前，政务热线、机关作风评议在一定程度上促进了以群众满意度为核心的绩效考核。2001年，南京市在全国首创“机关作风万人评议”，其中，2010年的评议全部由群众评价，评价结果向社会公布。10年下来，群众对南京市级机关的总体满意率不断上升，由2001年度的28.15%上升至2010年度的57.14%。群众的参与热情也不断提高，评议表回收率2010年度达到98%以上。

以群众满意度为依据进行绩效考核在本质上是促进社会管理向需求导向转变，因此考核结果的反馈与行为改进才是考核的真正目的。2011年，珠海取消了对镇街的GDP考核，经济发展占考核总分的比重由过去的50%降为零，而社会管理和公共服务占比则由50%提至100%，“指挥棒”的改变迫使镇街干部“沉”到社区，帮助群众实现权益诉求，变被动“维稳”为主动“维权”。

前提：法律刚性

然而，政府管理社会带有天然的刚性。政府社会管理倾向于将统一“规则”之外的利益诉求视为“麻烦”。结果就是，“公平”可能被简化为“按章办事”，面对庞杂的社会事务，管理者会选择“尽量不要惹麻烦”的逻辑，导致社会管理的标准向下看齐。

例如，在城市管理综合执法中，即使管理者承认某些流动摊贩谋生的合理性和无奈，但一旦对这些流动摊贩“网开一面”，会引来更多的流动摊贩，“一律取缔”便成为最安全的选择；在信访接待中，即使接访领导认为合理的“上访”，也要顾虑一旦解决该起“上访”可能牵动的同类“上访”。此外，在“依法行政”的规则下，政府社会管理更多的是事后的“问题”处置，而一旦出现“问题”，处置又难以做到柔性。虽然行政指导可以改善这种状况，但在某种程度上，行政指导强调了政府的经济性服务，在推行柔性社会管理的过程中，服务型政府建设还要强调政府的社会性服务。

因此，柔性社会管理还需要社会自我管理和自治管理的补充。社区和社会组织是社会自我管理和自治管理的主体，它们的服务方式天然就是柔性的。因此，推行柔性社会管理需要坚持和发展社区自治，培育社会组织，鼓励和完善政府购买服务。

柔性社会管理并不是对刚性社会管理的取代，二者各有所长，互为补充。推行柔性社会管理要在坚持法律刚性的前提下，从社会管理结构和行政权力的使用方式上改变地方政府和基层组织的社会管理行为。因此，推行柔性社会管理不能做“表面文章”，仅是社会管理“身段”或“手段”的软化，而要推动社会管理理念、体制、机制的改革与优化。在这种意义上，当前一些地方政府在城市拆迁、城市管理综合执法中采用的“消耗战”、“沉默注视”等方式只是手段的变化，并不是真正意义上的柔性社会管理。