社会建设创新浅议

韩冬雪

如何通过建立和健全社会组织来推动社会管理体制的创新，是我国社会建设面临的一项必须完成的重要任务。

在推动社会建设的理论与实践探索中，社会建设的本质与主体来源等基本问题应当引起我们充分重视。马克思主义经典作家在对国家与社会关系问题的讨论中，通过归纳社会与国家相互依存又彼此博弈的关系，明确指出了社会建设在国家权力回归社会这一最终目标的前提下，必然兼具国家与社会双重主体的基本特征。各国社会建设实践也证明，那种建立起国家与社会二元分割对立基础上、盲目相信市场力量和自发秩序的简单化放权改革，收获的往往是“弱政府—弱社会”的苦果；而那种视一切公共领域为政府权力禁脔，将社会管理等同于管理社会的做法，也同样与社会建设的初衷背道而驰。

社会组织的历史与现实审视

从历史上来看，我国社会组织的发展经历了从国家与社会高度同构背景下具有鲜明的组织形态依附性、强调政治性功能，到利用政治经济体制改革机遇逐步解除束缚，不断回归社会组织本质特征的变迁历程。尤其是进入21世纪以来，随着经济社会领域自主活跃因素的增强，我国社会组织的发展更呈现出前所未有的繁荣局面。仅就数量这一单项指标而言，据民政部统计，截至2011年第四季度，我国大陆现有登记社会组织（社会团体、民办非企业、基金会）总数已达457510个，其中仅全国性社会组织就有2038个，而据部分学者与研究机构的统计，未登记注册的社会组织和人民团体的基层组织等的数量更是十数倍于此。更为重要的是，在当代中国的发展实践中，无论是公共产品供给、各阶层的利益表达和政治参与、团体间的利益协调、危机管理、发展社会事业、提供就业机会，还是进行政治协商、形成公共舆论、监督政府权力、改进政策过程、培育理性公民、维护政治稳定等方面，社会组织都日益显现出不可替代的重要作用。特别是在涉及环境保护、扶贫发展、权益保护、社区服务等方面，社会组织作为一股新兴活跃力量的表现更引人注目。简而言之，作为社会经济结构变迁过程中的必然产物，社会组织的蓬勃发展不仅为社会自身的独立成长注入了新的活力，而且带动了相关政治经济文化领域的变革发展。正是在广大社会组织的参与下，我国的社会主义市场经济体制才得以不断健全完善，民主法治事业才得以不断进步。在行政管理体制的变革创新与公共服务水平的提高等过程中，可以到处看到社会组织的积极作用和功能。

然而，由于种种历史和现实因素的制约，当前我国社会组织的发展还远未达到与社会建设事业匹配的水平。人们对社会管理的主体究竟是什么的问题依然存在着误区，一些人依然轻视、不信任甚至是恐惧社会组织发展。同时，社会组织建设也面临着法律环境缺失、注册困难、资金不足、人才匮乏、参与缺位以及自身建设缺乏规范等问题。在某些特殊的情况下，如果片面地强调社会组织与政府的对抗性，将前者视为一种需要加强监管的不稳定因素，则容易出现政府行政力量在社会组织发展过程中过度干预渗透的现象，进而导致一些社会组织固有社会属性的削弱与官僚机构色彩浓厚。当然，2000年以来社会组织数量的飞速增长也给社会组织建设带来了时空压力，部分造成了目前一些社会组织在自身定位上游走于社会自治单元、营利性企业与准政府组织之间，在提高自身素质、加强自我监管和参与社会建设管理能力方面较为滞后。此外，多元社会削弱组织结构权威方面的固有属性等因素的渗入，也给亟待发展健全的社会组织构成了诸多挑战。

他山之石

要化解这些困境和挑战，其他国家在社会建设和社会管理中积累的一些经验可资借鉴，尤其是其中那些恒定的、共性的规律性内容。

毋庸讳言，社会建设的理论和实践都发端于西方国家。社会组织的产生与培育方面，英国、德国、日本等都对社会组织登记管理进行了专门立法，美国、法国、意大利等则在行政法、税法等法律中写入社会组织相关内容。整体看，西方国家针对社会组织的管理是建立在充分肯定结社自由权和社会组织独立发展的前提下的。只有不断完善法律规范，才谈得上以具体社会组织的性质、职能区分为依据，引用和制定相关的管理细则。

社会组织运行与功效发挥方面，伴随着“二战”后社会管理领域内市场化与社会化两种趋势的显现，西方国家开始将越来越多原属公共部门的职能通过合作协议、购买服务、立法和政策扶持等措施移交给社会组织。比如，英国政府在签署和执行《政府与志愿及社区组织合作框架协议》等契约时，赋予原本由政府单一主体主导的政策决策与执行过程以更多的社会和民众参与，并通过大力扶植社会企业的发展，将原属商业部门的优势引入公共事业领域。美国则将包括市政管理、基础设施建设在内的诸多经济社会事务转包给社会组织，同时设立和严格执行统一的质量评估指标体系，保证购买的公共服务物有所值。这些赋予社会组织更多职能与活动空间的举措，既改善了公共服务的质量，也有助于政府和社会组织在良性互动中探索出一条并存互利之道。

社会组织管理方面，西方发达国家往往选择政府管理与自我监管双管齐下的策略，在政府管理中注意运用政策、契约、法律规范等手段确保社会组织的独立性，同时把促进社会组织自我监管作为社会建设的有机一环。英国主要通过大型志愿组织的自愿联合和引入竞争机制，美国主要将监管职能委托于董事监管机制，日本则主要借助行业协会自律等手段，使加强对社会组织的管理与培育社会组织独立成长壮大成为一个内在统一的过程。

此外，作为上述具体措施的理论结晶，西方包括新公共管理、新公共服务、治理理论等在内的成果及其彼此间的碰撞对话，也是一大理论资源。

充分发挥社会组织在社会建设中的作用

将视线转回中国，随着党和政府积极推动政府职能转变和社会管理体制创新、社会主义市场经济体制逐渐完善带来的公民意识的日益觉醒等政治文化变迁，再加上现代传媒交互技术的飞速发展，我国社会组织的内外发展环境正在不断改善。利用好这一历史机遇，化解好前述困境和挑战，我们除了要借鉴国外经验，还应当从解决以下几个重点问题入手，促使社会组织的发展成为带动社会建设事业整体进步的新支点。

首先，应当引导政府力量积极而谨慎地不断培育社会组织成长。这就需要政府明确自身与社会组织在社会建设进程中是一种基于平等地位的互信、协作的伙伴关系。考虑到我国有别于西方的政治文化背景和历史传统，政府有必要在设立完善鼓励培育社会组织发展的法规政策方面采取更多的主动措施，并合理地把部分公共财政、人力资源调配到对社会组织发展的扶持。当然，最关键的还是，政府应始终明确社会组织发展的最终力量源泉在社会，避免社会组织及其管理机构的发展为行政机构膨胀提供新的增长点，注意杜绝政府与社会组织互动过程中出现的权力寻租等腐败现象，致力于扶持协作而不是渗透控制后者。惟其如此，才能防止政府与社会组织在泛行政化的道路上双双迷失。

其次，应当加强社会组织自身建设，使之足以承担各项职能。在得到外部认同支持的前提下，我国社会组织必须在提升自身建设水平方面投入更多精力，特别是要下决心建立符合经济、效率、效益、公平原则的内部人事、财政、组织管理监督机制，探讨借鉴国外经验建立社会组织行业或区域内资源整合和相互协调组织机制的可能性。从保持社会组织开放性、透明性、民主性特征入手，通过自律管理的强化和行动方式的合理规范，树立我国社会组织的良好形象，从根本上改变社会组织被部分政府管理人员和民众视为政府潜在挑战者和麻烦制造者的传统观念，以胜于雄辩的事实证明我国社会完全具备实现自我管理、自我服务的能力。

再次，应当把握社会组织的核心作用，保证其与政治经济改革充分协调适应。社会组织的发展有赖于政治、经济等领域改革的推进，同时反作用于后者。无论在民主法治建设还是在社会管理领域中，对社会组织参与因素的准确评估与引导都应该被纳入发展规划当中。尤其应当注意的是，作为公民个体利益表达和价值聚合的平台，社会组织要通过积极地参与同政府、市场、社会组织间的互动协调，培养成员参与政治、政策和经济过程的主动性并不断提升相关能力。可以预见，通过社会组织融入政治经济发展实践中的公民个体，将具有更多的理性与宽容精神，更倾向于用协商而非对抗的手段解决分歧矛盾，并能够更自觉地意识到遵循合理的权利义务规则、形成和保持主流价值共识和道德规范的必要性。这种对合格公民的培养正是赋予我国社会组织更大活动空间的最主要价值所在。

最后，应当在借鉴西方经验教训的基础上，努力探索一条适应我国国情与发展需要的社会建设新路。作为社会建设整体事业的一个有机组成部分，社会组织的发展没有必要不借鉴西方相关的理论和实践经验。当然，这种借鉴要建立在全面客观地理解西方经验的基础上，对西方正反两方面的经验教训以及西方内部的差异性都一视同仁地重视，在比较中学习借鉴。比如，由于我国社会主义民主政治的本质与现实发展的特殊性，我们不可能像一些西方国家那样将民主集中化约于选举过程中，社会组织对政治生活的积极介入恰好能以参与和协商民主机制的发展填补上述空间。同样，我国具有不同于西方典型的基于个人自由和功利原则的政治传统，从而为集体主义逻辑重塑社会组织提供更大的舞台。此外，如何在加强国际合作的同时防止境外敌对势力利用社会组织，如何确保政府、社会组织和公民个体在社会建设中的适当平衡，都是超越西方模式局限，开辟中国特色“强政府—强社会”发展新路所必须解决的关键问题。

总之，作为当代中国社会基本单元的社会组织，其蓬勃发展的趋势不可逆转，其创造出的集中利益表达和价值共识的国家—社会互动关系模式也将有效地克服后发式现代化国家公民参与面临的种种困境，在政府、社会与公民之间架设起新的沟通桥梁。它的发展虽然不是社会建设的全部，但把其纳入政治经济改革创新的整体格局中，并使之与中国特色的渐进式改革步调保持一致，将成为我国社会建设事业新的支点和亮点所在。

（作者：清华大学马克思主义学院副院长）

责任编辑：叶再春