首部“党内立法法”推进执政党制度建设

甄小英

今年5月27日，中国共产党公开发布了《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）。《制定条例》修订了1990年发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，将原条例名称中的“程序”二字去掉，因为这次修订不仅完善了党内法规制定程序，还增加了制定法规工作的实体性要求，并去掉了“暂行”二字，使其成为正式条例。《制定条例》的颁布使中国共产党有了第一部正式的公开发布的“党内立法法”，这是推动以党内法规建设为核心环节的党的制度建设，推进党建制度化、规范化、程序化，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的重要举措。

党内法规的科学化程度关乎国家兴衰

党内法规是经过党内一定授权机关，通过法定程序产生，规范党内关系、党组织的工作和活动及党员行为的党内规章制度的总称。它集中反映了全党意志和党的理论路线方针政策，对全体党员具有同等约束力，具有权威性、普遍性和一定强制性；它不依个别领导人的思想作风或注意力的变化而变化，因此，具有相对稳定性和长期有效性。

从本质上讲，党内法规是党的权力架构和整个肌体有序运行的制度载体，也是政党运行现代化、科学化、民主化、规范化的重要衡量标准。党内法规是否合乎政党运行的科学规律关乎党的兴衰。由于中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，因此，中国共产党党内法规的科学化程度也关乎国家的兴衰。

党内法规制度的完备程度，是党发展成熟与否的重要标志。在中国共产党的幼年时期，由于党内法规不健全，因此，不能有效地通过党内法规集中党内正确意见，也难以通过党内法规有效制止错误路线的推行。如：1927年6月30日陈独秀在中央扩大会议上提出一个右倾错误政纲。在讨论时，任弼时提出批评该政纲的书面意见，当面交陈独秀，陈看后，不传阅，当众撕碎，扔在地下，踏上一只脚。任弼时要求发言，遭到拒绝。其他人也不便发言，这个错误政纲就不明不白地算通过了。民主革命时期《关于若干历史问题的决议》指出，王明是在选举手续不完备的情况下上台的。以王明为代表的“左”倾错误路线，长达4年之久，几乎把中国革命引向绝路。遵义会议之后，党总结了以往的历史经验教训，比较重视党内一些基本制度的建设。如：六届六中全会通过一系列决定，比较详细地规定了中央委员会、政治局、书记处及各级党委、党部的工作任务、职责范围和纪律。

新中国成立后，党的八大通过了扩大党内民主，坚持集体领导，反对个人崇拜，实行党代表大会常任制等一系列重要主张和决定。但可惜的是，当时没有将党内对民主问题的正确认识用党内法规制度形式加以确立，并变成全党的自觉行动。八届二中全会否定了八大关于社会主义主要矛盾、反对个人崇拜等正确论断。从“大跃进”运动到庐山会议，违背党内民主原则的“瞎指挥”、“强迫命令”和违反党内民主生活准则、破坏党的纪律的状况越来越严重。为解决“大跃进”错误带来的各种问题，党中央召开了7千人大会，毛泽东作了民主集中制为主题的长篇报告，对党内民主建设进行了反思。但是，我们仍然把民主视为一种作风，单纯强调民主是手段、是工具，忽视了民主关乎党内性质及作为法规制度对保证正常的党内生活的重要意义。会后，对党内民主中存在的种种缺陷，特别是党中央领导核心民主生活不正常的问题，并没有解决。以至于破坏党内民主集中制，个人凌驾于党中央之上的行为和“左”的错误越演越烈，直至毛泽东错误地发动“文化大革命”，使党和国家遭受一场十年浩劫，对毛泽东本人，也是一个巨大悲剧。

十一届三中全会后，总结“文革”教训，邓小平指出：“从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来，也没有形成严格完善的制度”， “我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使壞人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色”。看来，我们党已经认识到，执政党的建设必须开创一条不靠政治运动，而在加强思想建设、组织建设、作风建设的同时，大力推进改革，加强制度建设的新路子。

以党内法规建设为核心推进党的制度建设

改革开放30年来，以党内法规建设为核心的党的制度建设取得了很大进展，党内生活的主要领域基本实现了有章可循、有规可依。但是，与党肩负的历史重任以及党建面临的大量新情况、新问题对党的制度建设提出的新要求相比，党内法规建设还存在一些突出问题和薄弱环节。主要是党的法规滞后于时代发展和党的建设、党的工作实践，有的党内法规质量不高、针对性可操作性不强，一些党内法规执行得不好，落实不到位。有些法规内容重复或相互冲突。有些法规不配套，难以形成有效运行机制。在法规内容方面，也存在强调集中多，保障民主不够；强调党员义务多，保障党员权利不够；规范管理基层党组织和党员行为的法规多，规范管理领导机关和领导干部行为的法规相对较少；规范自身建设的法规多，规范党的执政方式、领导制度的法规少等等不足。总的看，还没有形成一整套内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。

两部新法规在完善以党内法规为核心的党的制度建设方面凸显以下着力点：

第一，坚持依法治国，依法执政，确保党在宪法和法律范围内活动。中国共产党作为执政党，既要依据宪法和法律治理国家，又要运用党内法规管党治党。使两者协调统一的关键就是党必须在宪法和法律范围内活动，这也是两部新法规实施的着力点。《制定条例》把“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”作为制定党内法规应遵循原则的重要内容，又把“是否同宪法和法律不一致”作为法规审核的重要内容。《备案规定》同样把上述内容作为报送备案法规文件的审查内容。

第二，确保党内法规制度体系的统一性与权威性。《制定条例》明确了党内法规效力等级，对党内法规制定权限作出专门规定，明确了哪些事项只能由党的中央组织制定、哪些事项可以由中纪委、中央各部门或省区市党委制定，并将省区市党委制定党内法规纳入《制定条例》适用范围（在原暂行条例中，只在附则中规定“依照本条例的基本精神进行”），有利于从根本上避免或减少无权制定、越权制定、重复制定等无序制定现象以及一些省区市党委制定党内法规的做法不够规范的问题。

第三，提高党内法规质量和执行力度。两个新法规，一是强化了党内法规起草的调查研究和征求意见环节，以提升党内法规制定的科学性。二是完善了党内法规前置审核程序，明确了合法性、合规性等审核内容，规定了发现问题后的处理办法和程序，有利于更好地把住党内法规的质量关。三是全面确立了党内法规备案、清理与评估制度，有利于加强对党内法规质量审核监督。对党内法规适时清理，对相关法规作出修改、废止等相应处理，有利于及时解决党内法规存在的不适应、不协调、不衔接、不一致的问题。四是确立了实施后的评估制度，这样有利于督促党内法规实施，提高党内法规的执行力，并推动党内法规的及时完善，不断提高其质量。

第四，提高党内法规制定的民主性、公开性。《制定条例》规定党内法规的制定要充分听取各级党组织和广大党员的意见建议。同时，明确了党内法规公开发布制度，有利于推进党务公开，提高党内法规的知晓率和执行力，也便于党内外对执政党党内法规执行情况进行民主监督。

第五，顶层设计，统筹规划，构建科学完备的党内法规体系。《制定条例》编制党内法规制定工作“五年规划”是在党的历史上第一次提出，这与五年一届的党代会相衔接，有利于落实党代会报告中关于党的制度建设的要求，有利于加强党内法规建设的顶层设计和整体布局，保证党内法规制度建设的系统性、协调性和前瞻性。

邓小平在1992年南方谈话中提出，再过30年的时间，要“在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度”。中国共产党正在以实际行动向着这一目标前进。

把党的制度建设推向新高度

治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度，我们要高度重视党内法规制度建设，认真贯彻两部新法规，不断提高党建科学化水平。

第一，在认真学习两个新法规的基础上，对党内法规进行认真集中清理，摸清“家底”，提出立改废的意见，为党内法规制度的科学构建打下基础。这种“集中清理”，在党的历史上还是第一次，任务繁重。从去年6月开始，经中办清理的改革开放30年来仅党中央制定发布的法规文件就有 760多件，其中，需要废除的就占了49.9%。“清理”工作体现出党内法规建设的与时俱进。在清理过程中，要善于总结研究党内法规建设的规律，吸取历史的经验教训，以进一步提升党内法规建设的科学化水平。

第二，要以改革创新精神加强党内法规建设。深入研究执政党面临的新情况、新问题。一是从解决当前党内外反映强烈，迫切需要解决的问题入手，比如：把权力关进制度的笼子，从完善法规制度上遏制官僚主义、形式主义、跑官卖官、贪污腐化、公权谋私等消极腐败现象的蔓延。二是抓住邓小平指出的“权力过分集中”这一产生上述问题的总病根，从建设马克思主义现代民主政党出发，通过完善党内法规制度，推进党内民主，完善民主集中制，保障党员主体地位，增强党的创新活力和自我净化能力。三是作为执政党，党内法规建设要与正在进行的建设服务型政府、突破体制弊端的行政体制改革相契合、相促进。认真总结新时期密切党群关系的好做法、好经验，使之规范化、制度化、长效化。增强法规建设的针对性、时效性。

第三，围绕“执政党应该是什么样的黨以及如何建设党”的问题，在研究中国共产党执政规律和党建现状、党内法规建设经验教训以及国外政党兴衰规律和党内法规制度建设实践基础上，编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，搞好顶层设计，有目标、按计划、分阶段扎实推进。

（作者：中央社会主义学院教授）

责任编辑：杜梅萍