来自部委的“约谈”

闵杰

6月初，国家教育部首度就加强少年儿童安全工作约谈山西、湖北、广东三省负责联系和协调教育工作的政府副秘书长。

“约谈”的背景之一，与近期各地频发的儿童侵害事件有关。不过，从此次约谈的对象和内容来看，似乎更像一次部委与地方的座谈，而不是公众所理解的针对某些特定“犯错对象”的约谈。

“约谈”到底在谈什么？是问责，是告诫，还是磋商？部委的“约谈”是个什么样的权力，是否有成型的机制？在行政法专家、北京大学法学院教授姜明安看来，“约谈”蕴含了许多中国式智慧：介于微妙的分寸之间。

从“喊话”到“约谈”

正式约谈之前，教育部曾多次向地方政府“喊话”，将对政策执行不力或违规的地方进行约谈。

今年2月，教育部宣布，对盲目撤并农村义务教育学校等问题集中的地区，将约谈地方教育部门负责人。同月，教育部又表示，对治理“奥数”与升学挂钩不力的地方，省级教育部门负责人也将被约谈，并在媒体刊登约谈信息。5月，教育部称，对一些义务教育阶段学生减负工作不力的地方，将约谈省市教育厅负责人。

多次警告之后，教育部于“六一”节前后，将多位地方官员招进北京，进行面对面谈话。

作为保障政令畅通的手段之一，“约谈”正在越来越多地运用于部委的工作之中，据公开资料显示，几乎所有中央机关都有各种形式的“约谈”。

国土资源部对违规土地约谈从2007年开始，当时把违法占用耕地面积比例较高，在全国排前几名的地方政府主要负责人请到北京来约谈。

“现在已经成为每年的例行工作。”国土资源部新闻宣传处处长谢辉告诉《中国新闻周刊》，除了一小部分问题突出的地方要“进京约谈”外，还有很多约谈交由分散各地的督察局进行。

随着国务院多轮房价调控的出台和现实中房价居高不下，“楼市约谈”也成常态。2011年，住建部放话出来，要求二三线城市出台限购令，否则“不限购，就约谈”。

此外，环保问题也常常是约谈的主要领域。环保部曾表示，要就各地每年的减排目标进行督查考核，并根据考核情况，约谈地方行政主要负责人、实行环评限批等措施。

与其他部委主要约谈地方官员不同，国家发改委会结合市场波动情况约谈某一行业的企业。2011年3月底开始，宝洁、联合利华、立白、纳爱斯四大日化品牌酝酿涨价的传闻不绝于耳，并引发恐慌性抢购。随后，国家发改委价格监督检查司司长许昆林亲自率队赶赴上海，“约谈”了联合利华大中华区主席。

这一年，国家发改委还对同样传出涨价传闻的白色家电和部分酒类企业展开了“约谈”，包括中国酒类流通协会、酿酒工业协会及华润、青岛、燕京、百威四大啤酒集团领导，强调维护价格稳定。

虽然“约谈”已被大量用于部委的常规工作，但迄今为止，中国的相关行政法规中对“约谈”并无准确界定。

资料显示，部委约谈制度最早被税务部门采用。从2004年开始，税务约谈制度开始在全国推广，即针对纳税审查中出现的疑点，税务部门邀请纳税人在指定时间、指定地点交代问题，有人开玩笑说，这有点“双规”的意思。

知情人士称，这一制度也并非大陆税务部门独创，早在上世纪90年代，香港特区税务局就开始和被审查的纳税主体“喝咖啡”“会晤”，这种不同于强制命令的见面被称为“约谈”。

“当前，约谈是个宽泛的概念，有很多类型。”姜明安告诉《中国新闻周刊》，一类是纪委和检察机关约谈公职人员，涉及腐败或违纪问题；二是上级行政机关约谈下级机关，而最多的则是监督或执法部门约谈被监督的对象或企业，“由于我国还没有制定《行政程序法》，约谈其实应该作为行政程序的一种加以规定，在做出处罚或处理前，要告知对方，并且听取他们的申辩。”

刚柔之间

从公开报道的内容看，教育部的此次约谈更像一次“正常”的座谈会。会上，没有点名批评，没有自我检讨，会议气氛也并不尖锐。

事实上，山西、湖北、广东三省虽然是此次被约谈的对象，但并非近期典型案件高发以及社会关注度高的省份，而曾发生引起全国关注的万宁校长带女生开房事件的海南省，并没有被列入“约谈”之列。

与教育部这种座谈式“约谈”不同，国土资源部所发动的“约谈”风暴，显然带有更强的威慑力。

谢辉介绍，国土资源部的约谈也经历了一个由软到硬的过程。约谈从2007年开始，此时的约谈还没有和问责挂钩，处于探索阶段。国土资源部部长徐绍史当时对约谈的定位更侧重于“警示”和“督促”。

2008年，国土资源部、监察部和人保部联合出台了《违反土地管理规定行为处分办法》（以下简称“15号令”），对违法用地比例划定了15%的问责红线。

此后，国土部的约谈开始升级。2010年6月，国土部对外高调宣布时间表称“7月督察，8月约谈，9月问责”。2010年12月，时任国土部部长徐绍史开始亲自约谈12地市州一把手。

为了达到更好的传播效果，此次约谈特意对媒体开放，约谈时的严肃氛围和地方负责人的战战兢兢通过媒体广为传播。据媒体报道，约谈时，会议室中央摆放一张环形会议桌，国家土地总督查、国土资源部部长徐绍史，国家土地副总督查甘藏春，国土资源部副部长小苏坐在一侧，12名“一把手”围绕会议桌对着3位领导排排坐。每位地方行政“一把手”需进行8分钟的发言，必须涉及到对于查处的违法土地情况的认识和将来的整改措施等。

“约谈时要求地方政府负责人都要做出检讨。”国土部新闻宣传处处长谢辉告诉《中国新闻周刊》，国土部的约谈相对刚性的多，“国土部的约谈并不是很柔性，约谈是严格按照国土卫片执法检查的数据来进行，超过15%的红线而不被约谈是不可能的。”

这一时期最出名的约谈，则是国家土地督察局北京局在北京约谈山西省大同市市长耿彦波。《人民日报》当时的报道称，国家土地督察局北京局局长李永杰在约谈会上郑重向大同市人民政府提出“严厉批评”，并提出要追究相关县领导责任。大同市市长耿彦波则“作了深刻的检讨和反思”。

“约谈对地方政府的实际威慑力很强。”谢辉说，根据“15号令”的要求，不仅要“处理事”，还要“处理人”，即约谈过后，还要求地方做出整改，问题严重的交由监察部追究相关主要领导责任，“我印象中，曾经有一名领导干部已经是县委书记的后备人选，因为这次约谈而没有当上。”

据国土部统计，2012年，国家土地督察机构约谈了有关地方人民政府和部门的负责人1019人，给予党纪政纪处分2311人，移送司法机关追究刑事责任216人。

约谈的分寸？

政府上下级之间的约谈，甚至被扩展到政府与企业之间，这样的约谈往往更加微妙，而且经常并不直接表态。

2011年3月，国家发改委为控制物价上涨，开始大规模“约谈”行业协会和重点企业。

这一年的4月2日，国家发改委价格司在发改委大院的一间办公室里召开重要消费品行业协会座谈会。据媒体报道，这次“约谈”没什么寒暄，进门就直切正题。国家发改委价格司的官员简单介绍了当前的价格情况，并没有明确提出不要涨价的要求。事后，发改委特别对媒体强调，这是一次“座谈会”，而不是“约谈”。

二十多天之后，就在发改委大院的一间办公室里，神华、中煤、同煤、伊泰等大型煤炭企业也被召集谈话，谈话主题是合理控制涨价幅度，禁止盲目涨价行为的发生。

这些密集约谈引起很大争议，不少舆论指责这种方式名义上有别于行政命令式的干预，实际上却几乎毫无差别。而发改委则通过媒体回应称，约谈是一种沟通方式，不是行政干预，更谈不上干涉企业定价自主权。

尽管如此，国家发改委频繁的“座谈”或“约谈”效果明显。此轮密集“约谈”之后，乳品、酒类、日用品等多个行业的行业协会都发出了“不串谋涨价”的倡议书。

“日本很早就进行类似约谈，叫行政指导，是由一些主管部门对大企业进行指导。”姜明安告诉《中国新闻周刊》，约谈这种方式有利有弊，最大的好处在于是一种相对柔性的行政方式，可以通过互动的方式，避免强制性措施可能带来的下级机构的抵制和对抗。另一方面，对于只有苗头、还未真正出现的问题，采用“约谈”的方式加以提前警示，也是比较合适的。

“目前最大的问题在于，约谈的程序不公开，不透明。”姜明安认为，对于个别企业的约谈，因为内容的不公开，可能造成第三方的利益受损，会带来不公平问题。此外，由于“约谈”不是一种明确的行政行为，即使有企业因此利益受损，也不可能到法院去因为“约谈”而提起诉讼。

曾被发改委约谈的联合利华在约谈后发表了一则意味深长的声明：“作为一家对中国有长远承诺的跨国公司，我们充分了解中国国情，尊重国家发改委及上海市物价局的决定。”

在姜明安看来，从当前的中国现实来看，约谈制度不缺乏权威性，而缺乏公开透明。上级约谈下级，怎么谈、谈什么，下级如何表态等等，公众对此所知甚少。而发改委约谈企业，希望他们不要涨价，虽然这不是行政命令，但企业基本都不敢不遵守，“否则以后的税收减免等各种政策性优惠可能都享受不到，又无处申诉，只能吃哑巴亏。”