民间组织改革大提速

蔡如鹏

中国民间组织的发展正步入全面突破阶段。一份刚刚发布的报告显示，继2011年民间组织增速扭转了连续6年下滑的低迷状态之后，2012年实现了增速的大幅攀升，不但走出增长低谷，而且开始步入快速增长阶段。

报告的编撰者认为，这充分说明以广东等地为代表的全国范围内十余个省市的直接登记管理制度改革探索取得了切实的成效，“入门难”问题的破解，大大释放了民间组织的发展活力。

这份由中国社会科学院研究生院编撰的《中国民间组织报告蓝皮书（2013年）》（以下简称《蓝皮书》）还预测，未来一个时期，随着政府职能转变的加快推进以及政府机构的进一步精简，民间组织将获得更大的发展空间和更多的资源支持，一步步成为社会管理创新的重要主体和社会建设的主力军。

终结双重管理

《蓝皮书》数据显示，截至2012年底，全国共有民间组织49.9万个。这份报告的主编、中国社会科学院研究生院院长黄晓勇告诉《中国新闻周刊》，民间组织增长速度2011年出现拐点，2012年增速大幅提升。

据黄晓勇介绍，截至2011年底，全国共有民间组织46.2万个，比2010年增长3.7%。2012年与2011年相比，民间组织数量增加了3.7万个，2012年的年增长率为8.1%。“从民间组织的增长数据来看，2011年民间组织可谓逐步走出萧瑟的寒冬，2012年则开始正式步入‘春天里。”黄晓勇说。

自2005年以来，民间组织增长速度持续走低，2010年增长速度更是创下了3.5%的历史低谷。2011年与2010年相比，虽然增长速度只有不到0.1%的微幅增长，但却有一定程度的历史意义。

民间组织发展的全面突破不只表现为数量的快速增长，更为重要的是，在2013年推进的行政管理体制改革，突破了长期制约民间组织发展的重大制度障碍。

长期以来，中国政府对民间组织一直采取双重登记管理制度。要成立民间社团或社会组织，必须先找到“业务主管单位”，然后才能到民政部门申请登记。诸多NGO由于找不到主管单位而无法注册，这是制约民间组织发展最大的瓶颈。

2013年3月正式颁布的《国务院机构改革与职能转变方案》明确提出，要改革社会组织管理体制，对于重点培育、优先发展的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织，可以直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。

“这相当于从政策和制度上宣告了双重管理制度的终结。”黄晓勇对《中国新闻周刊》记者说，“但只是个开始。”

中国社科院研究生院民间组织与公共治理研究中心秘书长、《蓝皮书》的副主编蔡礼强说，制约束缚中国民间组织发展最核心的根基的问题，就是双重管理制度的束缚。“这样一个制度障碍的破除，对民间组织的发展带来了应该说是一个空前的机遇。”

不过，业内也有专家认为不能高估直接登记制度的作用。

清华大学NGO研究所所长王名说，直接登记制度释放了合法性，但不等于解决了其他的问题。一旦直接登记后，民间组织的很多问题将会暴露，如能力不足、公信力不高、资源不配套等。“民间组织的发展，仍有个长期的过程。”他说。

去行政化刻不容缓

对于前一段时间处于舆论中心的以红十字会为代表的很多官办社团组织，《蓝皮书》认为，对其去行政化和去垄断化的改革已刻不容缓。

《蓝皮书》称，中国很多官办公益慈善组织和社团组织本身有一定的行政权力，导致其自我管理、自我服务的职能不能充分发挥。黄晓勇对《中国新闻周刊》说，“以红十字会为代表的官办社团组织频频遭遇严重信任危机，充分表明对它们的去行政化改革既势在必行，又刻不容缓”。

与传统官办公益慈善组织形成鲜明对比的是，在雅安地震捐赠中，无业务主管单位、纯民间的壹基金成为得到捐赠数额最多的公益组织。

黄晓勇说，雅安地震捐赠是民间组织发展的一个转折点，壹基金的成功充分说明，只要透明度高、专业化强，民办公益组织的发展前景和影响力绝不亚于拥有庞大组织和资源优势的官办组织。

2012年年初，红十字会参与了国家的社会组织综合改革试点。《蓝皮书》指出，在红会主动改革的一年多时间里，虽然很努力，但收效并不明显。不但没有成为所期待的社会组织改革示范，连自身所面对的巨大社会信任危机都还没有有效的解决方式。

《蓝皮书》分析称，中国的很多官办公益慈善组织和社团组织具有强烈的行政色彩，不愿意按照民间组织本身的内在要求去运作。黄晓勇对《中国新闻周刊》说，“这里既有制度上的惯性，也牵涉到一个庞大的既得利益群体。”

“因此，包括红十字会等官办社团组织去行政化改革的路径，是在保留政府资金投入和工作人员原有工资、社保、待遇的基础上，将行政级别改变为非行政机构的职级制。”黄晓勇说，“这不是简单剥离他们目前享有的编制、待遇和政府支持，而是改变他们原有的行政等级化组织结构和行政指令化运作模式。”

红十字会总会拥有副部级行政级别，列为中央财政一级预算单位。在机构设置上，它是按照行政层级设置的，从中央到省、市、县都建有红十字会机构，人员编制属于参照公务员管理的事业制或事业编。

《蓝皮书》指出，红十字会只有改革行政管理体制，改变行政等级化的组织结构，才能向着社会化方向发展。

公共治理模式

在黄晓勇看来，社会体制改革的重要任务是把民间组织培育成为公共治理结构中的重要主体。“凡是民间组织能管能做的，政府都不应该自己管和自己做，应该放手让民间组织来管来做。”他说，“只有这样，政府才能走出越来越忙而问题却越来越多的怪圈，充分发挥民间组织的协同和参与作用。”

他对《中国新闻周刊》记者分析说，长期以来，出于对民间组织成为体制外异己力量的担心，政府采用双重管理制度的限制性管理方式，造成了民间组织整体发育程度较低，数量和规模偏小、专业化能力较低、行政化色彩较浓、组织依附性较强，独立自主地发挥社会自治作用和协助社会管理的能力都非常有限。

王名则认为，双重管理体制背后，是政府对社会组织落后的认识。因为在观念上将非政府组织放在对立的位置，因而在体制上设立双重管理的门槛，尽可能少登记或者不登记民间组织。“曾有某地的民政部门将三年没有登记一个社会组织当作业绩来报告。”他说。

《蓝皮书》指出，政府应改变单纯以经济建设为中心的片面认识，走出担心民间组织和不重视民间组织的双重误区。政府与民间组织之间应当形成一种新型的合作关系，从行政化的领导关系变成协商性的指导关系，从单向度的命令关系变成双向性的互动关系，从无偿性的被动服务到有偿性的主动服务。

黄晓勇说，行政体制改革与民间组织发展是相互支撑、互为条件的关系，政府职能转变是为民间组织发展提供空间和资源支持的前提，而民间组织发展则是承接政府职能转移的基础和保障，两者缺一不可。

“行政体制改革成败取决于政府职能转变情况，而政府职能转变能否顺利，民间组织在其中发挥着重要的基础和支撑作用。”他说，“如果政府不能及时有序将不该管的职能逐步转移出去，面对日益增多和复杂的社会事务，政府规模不但无法变小，反而会有进一步反弹的压力和可能。”

“只有通过向社会放权和转移职能，形成政府与社会协同合作、资源互补的参与型公共治理模式，改变社会管理和公共服务提供的单一主体状况，行政管理体制改革才能取得切实的成效。”黄晓勇说。