清讨欠薪的“青州模式”

滑璇

时隔三个月，山东省青州市住建局的钟强（化名）仍记得春节前农民工工资清欠办公室的混乱场面。

清欠办内外被讨薪的工人们围得水泄不通，前一拨的十几人还没送走，后一拨的几十人就已挤了进来。很多工人叫骂着指责工作人员办事不力。还有人举着手机，对着工作人员“录音”。

4月28日，钟强指着办公室白墙上一个个灰黑色的鞋印告诉《中国新闻周刊》：“那都是来讨薪的工人们蹬的。另外几个屋里更多。”

与其他省份工资清欠由人力资源与社会保障部门统一管理不同，山东省按行业划分，由各行政主管部门负责行业内工资清欠。农民工人数最多的建筑业，自然归口到住建部门管理。作为住建局下属的清欠办，不设专职在编人员，既不是行政执法机关，也没有行政强制权。想凭借自身影响解决问题，难上加难。

无奈之下，清欠办选择了与其他机关联合办公，并让行政执法与刑事执法主动对接。

“作为基层执法者，我们没有能力制定规则、修改规则。但我们要利用规则，更好地处理社会发展中的问题。”4月29日，在首届全国县域法治高端论坛上，青州市公安局局长王树国说。今年的工资清欠，便是青州的一次尝试。

“就像在菜市场买菜”

事实上，从2012年中秋开始，到青州市住建局清欠办讨薪的农民工人数便呈上升趋势，“每天都有三四拨”钟强说。在许多农民工眼中，清欠办堆放着大量现金，只要自己来要，当时就能把钱拿走。然而作为住建局的下属机构，清欠办能做的，只是借助与开发商、建筑商、承包商的熟识关系，在欠薪者与被欠薪者之间协调周旋。

每次有人前来讨薪，清欠办都要找欠薪企业核实情况。“承包商承认欠钱还好办，起码能调解。要是连欠钱都不承认，这就真没法子了。”青州住建局的王伟说。

王伟所说的“好办”，是指清欠办帮纠纷双方“砍价”。农民工说欠一万，承包商说欠三千。清欠办一边劝高价压低，一边让低价抬高，最后取个中间值，大概六七千元成交。钟强做了一个形象的比喻——“就跟菜市场买菜似的”。

2013年1月底的一天，青州市信访局、住建局等机关先后来了数百人的讨薪队伍。一直“单打独斗”的清欠办只好求助其他部门。

当天，青州市政法委电话通知法院、检察院、公安局、住建局和人社局赶紧到市里开联席会议。

各机关负责人来到会议现场，先拿到一份《最高人民法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》。政法委书记说是让大家学习，可是一遍读下来，谁也没看出其中的名堂。最后，法院副院长对1500余字的司法解释逐条进行了讲解，大家才对欠薪可能涉及的各家问题弄清楚。

“司法解释规定了三个节点，在刑事立案前支付的，不构成犯罪；在公诉前支付的，减轻或免除处罚；在判决前支付的，从轻处罚。”王树国说。只有把前面每个环节的法律程序、法律文书，以及协议、合同等法律文书以外的载体做扎实，让整个行政执法过程看得见摸得着，后面涉及公检法的环节才能做下去。

叫各部门负责人来就是要让他们明确各自的职责，守住边界的同时，相互配合。王树国说，以前也有过联合办公，但有意识地让前期行政执法为后期可能发生的刑事执法服务，尚属首次。

联合办公

刑事立案前，先要有人社部门的《劳动保障监察责令改正指令书》。当各个机关对欠薪问题的所有法律程序了然于胸后，公安局法制大队、人社局劳动保障监察大队开始派员“进驻”清欠办。

穿着警服的公安一出现，效果立竿见影。钟强回忆：“最明显的变化是，来讨薪的农民工不骂人、不吵嚷，也不往墙上踹了。”

“其实我们只是提供一些现场意见。”市公安局法制大队的曲泽银说，公安部门要想实质介入欠薪案件，必须经过劳保监察部门移送，有《涉嫌犯罪案件移送书》，否则不能启动程序，更不能动用侦查手段。用青州市人社局劳保监察大队队长时永刚的话说，“公安局的人在场，最大的作用就是威慑”。

住建部门与一些欠薪企业联系时，对方一听说三部门联合办公，还有公安局的，不声不响就把拖欠的薪水支付了。曲泽银记得，一个承包了衡王府安置区外墙保温工程的女工头曾经前来讨薪。刚在清欠办登记不久，她便接到发包商电话，要她回去核对工程量。“还没等她介绍情况，人就回去了。”曲泽银说。

有了劳保监察大队的配合，一些欠薪企业也会主动跑来核实情况。在住建局建工处二层一间60平方米左右的会议室里，摆放着三圈沙发。讨薪农民工、欠薪企业和负责清欠的工作人员三方坐在一起，核对事实。

与其他行业情况不同，建筑业的讨薪者中存在着大量“雇佣军”。他们与包工头没有经济纠葛却被雇来要钱，真实目的是替包工头向开发商讨要剩余工程款。平日里，住建部门很难分清哪些是雇佣军，但劳保监察大队对此自有一套办法。通过对欠薪数量和欠条金额的比对，对欠薪情况的仔细询问，他们往往能够找出讨薪队伍中的滥竽充数者。欠薪数额、原因等事实，在他们的查询下，常能顺利浮出水面。

有了公安机关和劳保监察的介入，不少欠薪企业了解到自己的行为正在走向刑事犯罪时，便会悬崖勒马。很多人连劳保监察大队的《指令书》都不用发，便当场支付劳动报酬或承诺一天内支付。对此，劳保监察大队也有所分辨、区别对待。时永刚说：“联合办公就是为了解决问题。只要他们支付，后面的程序就不用走了。但是如果有人拒不支付，或者我们认为支付的承诺存在风险，就会发出《指令书》。年前10天的联合办公时间里，劳保监察大队下达《责令改正指令书》的只有七八起。”

为行政执法留痕

三部门联合办公，是否会存在公权力越轨？清华大学法学院教授余凌云认为：“联合执法在法律上是允许的，关键在于处理具体案件时，有关事项是否该由这些机关管辖。如果每个机关在管辖范围内各司其职，就不存在越权的问题。”

在法律专家看来，青州模式的作用在于，为行政执法留痕。

与公安机关预审有些相似，《责令改正指令书》发出前也要经过询问程序，并制作《劳动保障监察询问笔录》。这项工作每次由两名劳保监察大队的工作人员询问并记录讨薪者、欠薪者的相关陈述。

在法制大队大队长王健看来，《询问笔录》和《责令改正指令书》不仅是劳保监察部门行政执法的依据，还可能成为公安机关刑事执法的依据，须严格按照法律程序进行。“一些行政案件发展下去可能变成刑事案件，许多行政法规定‘构成犯罪的，依法追究刑事责任。但在实践中，一些行政执法过程并不规范，不光没有留下证据，甚至连下达过行政处罚的记载都没有。这对之后的刑事执法造成了很大障碍。”

为此，人社局偶尔也向公安取经，在规范行政执法程序的同时，让劳保监察大队的《询问笔录》更对公安局的路子。“说白了，一旦出现刑事案件，我们希望这份询问笔录公安机关认定程序合法之后就能用。”时永刚说。

王树国说，行政机关严格依照法律程序办事并留下执法痕迹，一些情节严重构成犯罪的案件就能够顺利交接到公安机关手中。

在王树国看来，这种沟通合作不仅解决难题，还能节约行政成本。

“现在我们还在尝试。以后，在刑事执法与行政执法对接方面，行政机关之间还会在更多执法领域进行更系统的合作。”王树国说。现实中，基层执法活动所占比重巨大，难点多，迫切需要制度创新。