北京市流动人口发展趋势及调控管理研究

摘要：北京市人口总量持续增长，其中主要是流动人口迅速增长，流动人口对城市建设和首都发展做出了重要贡献，但也给城市管理和公共服务带来了巨大压力，使城市人口承载力不断面临新的挑战。如何引导人口有序流动，提高流动人口管理和服务水平，促进中国特色世界城市建设的任务已经十分迫切。文章首先分析了北京市流动人口现状，其次采用时间序列法，依据2000年～2011年数据预测到2025年北京流动人口规模约为1 340万人（不包括临时性流动人口）。最后从功能定位、城市布局、产业规划、市场和政府、区域一体化、城乡一体化等七个方面提出了北京市流动人口调控管理的对策与建议。

关键词：北京；流动人口；趋势预测；调控管理

北京的人口问题是对首都未来发展具有全局性、根本性的关键问题，也是社会各界广泛关注的重大理论与实践问题。进入新世纪以来，随着中国特色社会主义现代化建设的全面推进和城市化进程的加快，我国处于经济转轨、社会转型、人口转变的特殊背景使人口流动成为经济社会发展中的普遍现象。北京作为全国的政治、文化中心和国际交流中心，也是中国北方地区的经济中心和环渤海经济圈的核心，首都独特的吸引力使得人口总量不断膨胀，大量流动人口的迅速集中致使城市人口总量压力持续加大，城市管理和公共服务难以适应。

做好北京流动人口调控及服务管理工作对贯彻中央对北京市的要求具有重要作用，对区域率先实现现代化与建设中国特色世界城市和践行“爱国、创新、包容、厚德”北京精神具有十分重要的战略意义。近年来，首都综治流管系统在流动人口服务管理方面做了大量基础性和开创性的工作，积累了一些成功经验，也面临着诸多问题。如何引导人口有序流动已成为中央、北京市及社会各界广泛关注的首要问题，也进一步成为北京建设中国特色世界城市、推动首都经济社会又好又快发展的迫切要求。

一、 北京市流动人口现状

自2000年以来，北京市人口总量持续快速增长，其中流动人口增长迅速，主要原因在于：一是首都独特的政治、经济、文化等资源优势吸引和集中了各界人士。二是城市发展产生了大量的劳动力需求，经济利益吸引力增强。三是随着市场经济的发展和农业生产率的提高，农村产生了大量剩余劳动力，人口流动的限制条件逐渐减少，外来人口大量涌入城市成为普遍现象。2000年，北京市常住人口1 363.6万人，户籍人口1 107.5人，外来人口为256.1万人，占常住人口比重仅为18.8%。2011年5月发布的北京市第六次全国人口普查数据显示，全市常住人口1 961.2万人，其中，外来人员为704.5万人，占常住人口的35.9%。2012年，北京市统计局发布的《北京市2011年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，人口加速增长态势明显，2011年末全市常住人口达2 018.6万人，其中，外来人口742.2万人，占常住人口的比重达36.8%。

近12年间，全市人口总量从1 363.6万人增长到2 018.6万人，增长了655万人，年均增长近60万人，其中，流动人口从2000年的256.1万人增加到2011年的742.2万人，年均增长17.3%。而户籍人口从2000年的1 107.5万人到2011年的1 277.9万人，年均仅增长1.4%。可见流动人口增长是北京人口总量迅速增长的主要原因。如图1所示，外来人口增长曲线与常住人口总量曲线基本一致，而户籍人口变化曲线相对平稳。

根据2005年国务院批复的城市定位，北京是“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”，按照宜居城市的标准和北京市规划委的发展规划，1 800万人口将是北京可承载的最大极限。《北京城市总体规划》（2004年～2020年）提出，北京市常住人口规模到2020年计划控制在1 800万人，其中户籍人口1 350万人左右，居住半年以上外来人口450万人左右，总体规划中的城市基础设施等相关指标按2 000万人预留。这意味着，规划极限的人口承载力规模已经提前10年被突破。

二、 北京市流动人口趋势预测（2025年）

1. 方法选取与假设条件。经综合考虑，本文选择时间序列法通过趋势外推对北京市未来流动人口数量进行预测，时间点为到2025年末。本研究基于如下假设：

H1：决定当前城镇化进程的主要因素也是决定未来（至2025年）城镇化进程的主要因素，其条件基本不变或变化不大。总体上我国仍处在城镇化进程加速发展阶段，没有跳跃式变化；

H2：由于流动人口数据统计口径存在一定差异，年度数据统一使用常住人口与户籍人口数量之差即为流动人口；

H3：本研究中流动人口不包括驻京部队、在社会上散居未登记的和短期来京探亲、旅游、就医的流动人口，一般是指在京居住半年以上无本地户籍的人口；

H4：到2025年之前，北京市的人口政策、户籍政策等影响人口数量的主要因素没有发生根本性变化或较大变化。

2. 数据来源。本文选择最近12年（2000～2011）的常住人口和户籍人口数据，并以此得出流动人口数据，通过时间序列法预测到2025年。数据来源为北京统计年鉴2012、北京市第六次全国人口普查数据、《北京市2011年国民经济和社会发展统计公报》，如表1所示。

3. 趋势预测。预测2025年流动人口数量，以X代表第n年（n=2000，2000，2001，…，2025），对应的X取值为：1，2，3，…，26。以Y代表任一年的流动人口数量，如图2所示。用时间序列法进行趋势外推，则有：Y=46.25X+ 138.44（X=1，2，…，26）。

2025年流动人口Y2025=46.25×26+138.44=1 340.9，即2025年流动人口为1 340.9万人。基于研究假设，根据以上预测，可以推断到2025年北京市流动人口数量约为1 340万人。

三、 北京市流动人口调控与管理的对策建议

要合理调控流动人口过快增长的势头，为首都构建社会主义和谐社会首善之区和构建世界城市创造良好的人口发展环境。毋庸置疑，经济社会发展的巨大差异和区域不均衡、强烈的改变生活环境的愿望和发展预期形成了流动人口规模持续增长的基本动力。据前文预测结果，至2025年流动人口数量将接近1 400万，还不包括临时性流动人口。如此庞大的流动群体确实给首都的发展做出了贡献，对农村人口流出地区发展以及国家经济发展也做出了巨大贡献，但流动人口的负面效应是不容忽视的，大量的流动人口给首都的城市管理和公共服务带来巨大压力，使首都的人口承载力也不断面临新的挑战。因此要多措并举合理调控流动人口过快增长，促进首都人口与经济社会和资源环境均衡发展。

1. 建立“以市场为主导、以政府为引导”的治理模式。结合北京当前实际和“十二五”发展规划，要重点研究“以业控人”的机制和措施，在各有关部门开展相关调研的基础上，进一步加强对全市流动人口规模调控工作的调研，为首都经济社会发展和城市管理提供决策支持。从一些西方发达国家特大城市关于人口流动的治理经验看，主要有三种模式：一是完全市场化模式；二是政府主导模式；三是以市场为基础的政府引导模式。尽管各地人口迁移的时代背景和迁移政策各不相同，但人口迁移背后“看不见的手”是一样的，我国正处在转轨时期的人口流动更加明显地体现了这一规律。在未来很长时间内，我国的流动人口仍然是经济利益导向，因此，建立以"以市场为主导、以政府为引导"的治理模式，是我国转轨时期特大城市流动人口治理模式的理性选择之一。

2. 进一步明确城市功能定位，优化城市布局。城市功能的准确定位对城市人口均衡发展至关重要。按照国务院2004年的城市定位，北京市是“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”，当前正处在加快建设中国特色世界城市的关键时期。尽管北京在规划中不再提经济中心的目标定位，但实际上，北京的经济中心地位在近20年中并未削弱，且不断增强。对北京城市功能的准确定位，将会对北京人口总量的控制产生重要影响。人口大规模向北京集中，绝不仅仅因为这里是首都。主要原因在于北京在制定发展规划时对城市功能定位倾向“大而全”，是政治中心、文化中心，又试图发展经济中心、金融中心等等，集成了如此全面的多种功能中心于一体，必然对劳动力需求越来越大，对人口迁入的吸引力也更大，人口数量也就越来越膨胀，以致出现失控局面。

北京市功能定位的重要任务就是要为北京作为全国政治中心和文化中心这两项城市功能服务，至于其他的城市功能均要淡化或适度发展。同时将与这些功能定位密切相关的单位作适当压缩，至少在规模上不允许进一步扩充。如果再发展经济中心，势必会使得北京的公共资源与人口流入更加集中。从长远来看，北京人口问题的解决，必须严格执行中央对首都的定位并结合实际情况不断完善，北京只有放弃经济中心的地位，才能有效地遏制人口的失控。要逐步将经济中心的地位剥离到上海等其他城市，进而促进人口在全国地区分布中的适度均衡。

在明确功能定位的基础上，要优化城市布局，合理进行市域规划。从北京市范围来看，对于东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区，要严格控制中心城人口规模，进一步疏解旧城人口，合理调整中心城的人口分布。通过疏散中心城的产业，积极引导人口向新城和小城镇集聚。要认真完善并落实发展规划，积极促进区域协调发展和整体生态环境的改善，引导人口在市域层面上的合理分布，保证北京人口规模和人口分布长期保持在均衡水平。同时要积极探索并充分运用法律、经济和行政等多种手段对人口的增长与分布实行有效的引导和调控。

要大力发展首都新城，新城建设是北京“两轴—两带—多中心”城市空间结构中的重要节点，是承担疏解中心城人口和功能、集聚新的产业，带动区域发展的规模化城市地区。此外，新城的开发应通过以轨道交通为龙头的基础设施建设进行“时空收敛”，轨道交通将贯通各中心区和副中心区，实现用最短的时间通达新城各主要功能区，从而实现人口向新城分流。同时，应引导新城人口由居住型向就业型转变，新城人口如果形成“钟摆式”早出晚归的生活节奏，既给交通增加压力，中心城城市功能又不能得到分散。为了不成为“睡城”，要增加就业量、提高就业稳定性来确定主导产业政策，鼓励新城居民多种渠道就业，引导人口在新城周边城镇实现稳定就业。

3. 放眼环渤海经济圈，推动区域一体化。从区域范围来看，放眼环渤海经济圈，推动区域一体化是促进北京市人口均衡发展的重要战略。从北京周边来看，京津冀城市群的空间地域范围涉及两市一省，包括北京、天津两个直辖市和河北省的唐山、保定、廊坊、秦皇岛、张家口、承德等市，区域人口三千多万人，占全国人口的2.3%。要积极推动京津冀一体化，京津的联合和资源的整合会为“大北京”的发展提供更大空间，从而推动北京周边城市和区域的均衡发展，将会在很大程度上分担这些区域流动人口的压力。

北京市应当按照中央决定把建设华北经济中心任务移交给天津。把分流外来人口的任务交给远郊新城和周边的廊坊、固安、涿州、三河、香河、玉田等城市，通过轨道交通连接这些卫星城。推进京津冀都市圈和环渤海区域经济社会协调发展，形成功能互补、布局合理的区域产业协作体系，增强周边城镇人口承载能力，有效疏导首都流动人口。严格控制中心城建成区的土地开发强度和建设规模，结合城市功能布局调整，完善新城基础设施和公共服务设施，促进人口向郊区和新城转移。制订鼓励人口转移的政策措施，引导人口跨区域合理流动。国家发改委于2004年11月正式启动京津冀都市圈区域规划编制，但一直没有推出。2010年5月，国家发改委地区经济司透露，《京津冀都市圈区域规划》已经上报国务院，有望于当年出台。历经多年进行调研、编制，京津冀都市圈目前已经形成了较为完整的区域经济规划蓝图。这一规划有望形成中国经济新的增长极，也将为推动区域一体化，促进北京人口均衡发展产生重要作用。

4. 加快产业结构调整，科学制定产业发展规划。人口规模与产业发展密切相关，一个城市或地区的产业结构决定了人口就业结构。未来北京要加快市域内产业结构调整升级，转移劳动密集型产业和技术含量低以及吸纳外来人口就业为主的低端产业，发挥产业政策对人口分布的引导和配置功能，促进人口在市域内、区域内合理分布。在产业规划中，要大力进行产业结构调整，逐渐扩大第三产业的整体带动作用。首钢迁往曹妃店就是一个成功的案例，这对周边地区的发展本身就是促进。既有利于首都城市产业结构的调整，也有利于北京人口总量的控制。由于地区承载力有限，特别是不能再发展耗能多、用水多、运输量大、占地多、污染扰民的工业，目前，北京从事工业生产的劳动力占劳动力总数的比重仍然较高，不仅远高于上海、天津，更高于发达国家的很多城市，与构建世界城市的要求还有很大差距。为此，北京必须下决心将已有的制造业迁往外地。要坚决退出不符合首都发展定位的产业，下大力气退出劣势产业存量，利用经济、行政和技术等手段，实行严格的产业进入制度。

北京未来要在2006年发布的《北京市“十一五”时期产业发展与空间布局调整规划》基础上，进一步完善产业定位。以现代服务业和高新技术产业为双引擎，以现代制造业和基础服务业为双支撑，以科技创新和文化创意为双驱轮，深入把握产业发展规律和市场经济规律，通过加强信息化建设，提高创新能力，调整产业结构，优化空间布局，扩大开放程度，推进区域合作，提升产业综合竞争能力，完善城市综合服务功能，并在规划实施中不断适时调整，以实现首都人口与经济社会、资源环境全面协调可持续发展。

要实现北京人口规模适度可控，绝不能仅靠控制户口，因为即使没有户口仍然会也有大量的外来人口流入。也不能靠提高进京门槛或强制限入，因为这不符合中央对北京的政治要求，唯有加快产业结构调整，科学制定产业发展规划，准确做好城市功能定位，才是促进人口长期均衡发展的治本良策。

5. 转变理念，树立服务意识。流动人口是我国现代化建设和经济社会转型发展的必然产物、是与城镇化进程伴生的人口现象。北京流动人口已经首都建设和发展不可或缺的重要力量，为首都发展做出了重要贡献，因此我们要转变工作理念，创新工作思路，全面提升流动人口服务管理水平。要坚持以人为本、服务为先的工作理念，积极推动各部门、各区县系统丰富为流动人口办理的实事项目，并使流动人口分享改革发展的成果。进一步做好在京流动人口的服务保护工作，切实维护流动人口合法权益，努力营造流动人口在京工作生活良好环境，增强流动人口归属感，促进“人文北京”与和谐社会首善之区建设。此外，要加快研究实施居住证制度。加快推进实施居住证制度的立法调研工作，研究发挥居住证制度在人口管理和城市管理中的功能作用，将居住证制度作为流动人口管理的基础制度与其他有关职能部门的行政管理和公共服务政策有效衔接，并结合北京实际，尽快出台北京市居住证制度。在当前构建社会主义和谐社会首善之区和中国特色世界城市的新形势下，居住证不仅是方便政府部门管理的重要手段，更应该成为公民享有必要待遇的凭证。这样既有利于保护公民的合法权益，又有利于吸引流动人口主动办理居住证，从而提高管理效能。

6. 加快推进城乡一体化进程。积极探索人口有序流动与合理分布的长效机制。北京市“十二五”规划明确提出了“两个率先”的具体目标，即率先形成创新驱动的发展格局、率先形成城乡经济社会发展一体化新格局，城乡一体化对于引导人口合理分布具有关键作用。从全国范围的宏观形势上来看，城乡一体化对全国的人口流动具有根本性的调控作用。加快统筹城乡发展、区域协调发展，推进城乡一体化进程，努力缩小城乡、地区之间的差距是引导人口合理有序流动的长远考虑。在农村地区，要切实解决好“三农”问题，积极稳妥地建设社会主义新农村，改善农村地区的生活质量。大力发展农村乡镇建设，一方面避免大量农村人口集中迁入大城市，另一方面有利于加快农村地区就地城镇化进程；在城市，要合理配置城市资源，贯彻区域经济协调发展的战略部署，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走新型城镇化之路。

参考文献：

1. 北京师范大学课题组.中国人口长期均衡发展政策研究，2009，（8）：291-328.

2. 北京市流动人口和出租房屋管理委员会.2011年北京市流动人口服务管理工作要点，1-2.

3. 北京市人民政府.北京城市总体规划（2004年-2020年）（简本），2005：1-5.

4. 冯晓英.北京人口规模调控管见.前线，2005，（11）：48-49.

5. 李永浮，鲁奇，周成虎.2010年北京市流动人口预测.地理研究，2006，（1）：134-138.

6. 陆杰华.科学设立北京人口规划多元目标.中国国情国力，2006，（3）：57-58.

7. 项飚.开放下的聚合——对北京流动人口聚居区的研究.转载自中国社会学网（http：//www.sociology.cass.cn）.

作者简介：张先兵，管理学博士，中国人民大学马克思主义学院博士后、讲师。

收稿日期：2013-03-16。