韩国国立大学法人化改革的政策分析

收稿日期：2013-01-25

作者简介：刘原兵，浙江大学教育学院比较教育学2012级博士生。（杭州/310028）

摘 要：韩国国立大学法人化改革历程曲折，阻力颇多，备受争议。但韩国政府从未间断政策层面的努力，从全斗焕政府开始就推动国立大学法人化改革。本研究将系统梳理韩国国立大学法人化改革的政策发展过程，全面阐释韩国首个国立大学法人——蔚山科学技术大学的法人化改革过程，深入分析法人化改革政策——《国立大学法人蔚山科学技术大学法》的特点，并基于PDCA循环对《国立大学法人蔚山科技大学法》进行批判性反思。

关键词：韩国；国立大学；法人化；政策

国立大学法人化是围绕韩国大学，特别是国立大学的构造调整、构造改革政策的一个环节。韩国自1997年为了应对金融危机，积极推行构造调整和公共部门改革，国立大学法人化改革也在其列。2004年的《大学构造改革方案》指出：（1）国立大学的教育条件改善；（2）国立大学的多样化综合促进；（3）国立大学会计制度改善；（4）国立大学运营体制改编；（5）区域性的“国立大学构造改革推进委员会”构成、运营。[1]本文试图探究韩国政府推动下的国立大学的法人化过程，从国立大学法人化改革政策的视角，以韩国首个国立大学法人——蔚山科学技术大学为背景考察法人化改革政策的特点。

一、韩国国立大学法人化改革的政策发展过程 韩国政府从1987年全斗焕政府的教育改革审议会开始推进国立大学特殊法人化，到金泳三政府的教育改革委员会的《新经济长期构想》报告，再到金大中政府（1998年开始“国民政府”）、卢武铉政府（2003年开始“参与政府”）都陆续提出了国立大学法人化。这里所说的国立大学法人化是同公立化、民营化一起提出的，其核心内容是改善会计制度和引入校长间接选举制度。

2002年11月国会议员会议提交了《有关国立大学运营的特别法案》（于2004年5月废止），这一法案为了提高国立大学运营的自律性和效率性，对于组织、定员、人事、预算以及会计管理等做了规定，以利于大学教育的进一步发展。该法案对大学的中长期计划以及财政运营计划都有明确的规定，并要求认真执行，确立了教育与人力资源部①对于具体计划实施情况的评估体系；针对大学财政运营的情况，在大学中设立由教职员工、同窗会、地区内的社会群体等机构共同构成的大学财政委员会。另外，在该法案中，大学的会计制度是将国家财政拨款和自主收入统一在一起的，所以当时的国立大学法人化倾向还不明显。

真正的国立大学法人化是从2005年5月开始的。2004年12月，大学构造改革方案的前期预案出台，在2005年5月19日召开的2005年度第2次人力资源开发会议上，作为教育与人力资源部的审议提案——《特性化的大学革新方案》正式被提出。这一提案提出国立大学运营构造改革的四大支柱，即“建立大学竞争体系”、“强化国立大学校长选任方式改革”、“建立大学财政运营责任会计制度”、“国立大学自律法人化”。[2]

在2005年7月1日召开的韩国大学教育协议会夏季大学校长研修班上，国立大学法人化的政策意图展现在了众多高等教育工作者的面前。时任韩国副总理兼教育与人力资源部长的金振杓指出，目前的韩国国立大学受到政府在预算、组织等方面的诸多限制，恐难冲破种种界限实现大学的自主发展，因而积极倡导国立大学自主选择法人化改革。对于进行法人化改革的大学，继续保障其雇员享受公务员养老金政策不变；对于不进行改革的大学，将对其教授编制、预算分配、财政经费支持等方面施行级差方针。虽然声称大学可以“自主选择”，但其实质却并非如此，不进行法人化则会产生诸多的不利影响，这种强政策导向迫使国立大学纷纷进行法人化改革。韩国国立大学法人化的政策推进过程如表1所示。 表1 韩国国立大学法人化的政策推进过程

资料来源：《对国立大学法人化国立大学共同斗争委员会的立场和意见》[3]、国立大学法人化推进过程新闻发布会具体资料。

二、蔚山科学技术大学的法人化改革

韩国人力资源和教育部对于在蔚山地区设立大学的必要性及其背景进行了说明。[4]首先，大学发展符合国家均衡发展的要求，国家均衡发展的精神是要在没有国立大学的地区设立国立大学。蔚山市在韩国国内占据了汽车产业的31%，造船业的39.8%，石油精细化工产业的57.1%，出口额达到了451亿8千万美元（占全国15.8%，全国第2位），是汽车、造船、石油精细化工业的中心。在这里设立国立大学符合蔚山的产业发展的人才培养需求，确保了研究支持机能的发挥。第二，消除高等教育发展过程中的地域差别等不均衡问题。蔚山市是韩国16个自治市中唯一没有国立大学的城市，也是全国高等教育机构最少的一个市，四年制的大学只有一所，两到三年制的大学只有三所。另一方面，蔚山市的国税额度排全国的第三位，蔚山市的人均税收贡献额占到了全国第一位，但蔚山市没有国立大学的现实使得蔚山市民产生了强烈不满。

在这种背景下，卢武铉总统在参选总统时就提出了在蔚山设立国立大学。2004年10月11日成立了蔚山国立大学建设委员会（委员长由国家均衡发展委员会委员长兼任）以及策划推动团（团长由教育与人力资源部部长兼任）；2005年2月16日，召开了第一次蔚山国立大学建设委员会会议，对于蔚山国立大学的设立原则进行讨论；同年9月16日，召开了第二次蔚山国立大学建设委员会会议，公布了蔚山国立大学的建设计划，签署了教育人力资源部和蔚山市之间的相关协议。在相关协议中规定了大学的规模和学科门类，制定了产学合作的大学发展模式，构建了国立大学法人化的全新经营改革体制。另外，中央政府负担全部的建设费用，蔚山市负责提供建筑用地以及道路等相关的基础设施。[5]

2007年3月6日韩国国会通过了《国立大学法人蔚山科学技术大学设立以及运营相关法律》以后，4月6日制定了具体细则，2007年7月7日该法律开始实施；其具体实施方案于4月7日开始立法预告，7月18日开始实施。8月31日，庆尚大学的前任校长被任命为首任的蔚山科学技术大学校长，任期为2007年9月1日到2011年8月31日。[6]9月13日，任命了学校的理事和督查，任期为2007年9月13日到2009年9月12日。9月7日，蔚山科学技术大学设立筹备委员会制定的《国立大学法人蔚山科学技术大学审定预算案》为教育与人力资源部部长所认可。

三、蔚山科学技术大学法人化政策的特点——以《国立大学法人蔚山科学技术大学法》为例 2007年3月6日，韩国国会通过并先行制订了有关于特定大学的国立大学法人化设置、运营的法律。这就是有关蔚山市新设立的大学的法律——《国立大学法人蔚山科学技术大学设立、运营法》（以下简称《国立大学法人蔚山科学技术大学法》）。蔚山科学技术大学作为韩国首个国立大学法人，同韩国其他尚未进行法人化改革的大学在诸多方面都存在一些差异（见表2）。本研究从《国立大学法人蔚山科学技术大学法》入手，从三个侧面探究蔚山科学技术大学法人化政策特点。

第一，管理体制方面。设立作为审议决议机关的理事会，理事长在理事中推选，法案中的第6条、第8条、第9条规定校长不能由理事长兼任。理事会由校长、理事长在内的15人以下的理事构成，大学中的构成人员仅限于校长一人。理事由教育与人力资源部、企划预算处、产业资源部、科学技术部、情报通信部的各个负责人进行推荐。在这15个人中有5人，即三分之一的理事是由各个部门的长官推荐的。另外，还有1人由蔚山市市长推荐，其他是产业界、经济界以及具备学校经营必要专门知识的人员。

2007年9月被任命的理事，有来自教育与人力资源部门的大学支援局局长、企划预算处社会财政企划部长、产业资源部产业技术政策部长、科学技术部科学技术政策局局长、信息通信部信息通信研究发展院长等政府部门的理事；还有来自经济界和产业界的人员，如SKC公司（株）顾问、韩国水力原子能公司（株）社长、蔚山商工会议所会长、韩国石油公社社长等4人。包括校长1人，政府推荐的5人，蔚山市市长推荐的1人共计7人被任命为常勤理事。其次关于校长的推选问题，校长推荐委员会提名、由理事会推举的3名候选者，向教育与人力资源部部长申请，由总统任命（第7条）。在该法案的实施法令中，校长推荐委员会由15人构成，其中包括：①理事会推荐的理事，②蔚山科学技术大学的专任教师，③蔚山科学技术大学的职工以及具备学校经营专门知识的外部人员。其中，①不能超过委员总数的三分之一，②不能超过委员总数的二分之一（施行令第8条）。表2 国立大学法人与目前的国立大学之间的差异

资料来源：2007年3月韩国教育与人力资源部《报道资料》。

第二，财政方面。首先，关于财政的支持，在法案的第15条中有关于国家进行财政支援的规定，并规定推荐了理事的机构也要进行财政支援；同时第16条规定国家以及地方自治团体要给予大学一定的捐助金。同第15条相关的具体实施规则在第9条中已有明确规定，已被推荐成为大学理事的机构负责人将通过申请实现对大学的财政支援，这种规则同政府对财政支援活动的规定一致。校长将同教育与人力资源部部长协商制定大学在校长自己任期内的目标（以四年为单位），在目标制定后予以公布，教育与人力资源部部长将根据既定目标对大学每年的实际工作情况进行评估，将评估结果公示。这一评估结果将对下一年的行政管理、财政支援等诸多方面产生影响，而具体的影响机制在法案的第21条中有较为明晰的规定。此外，学校可以通过吸引长期投资（第20条）、开展创收活动（第23条）等多种途径来确保学校的财政良性运行。

第三，教职员工方面。法案的第14条对于教职员的任免、服务、身份保障等相关事项做了详细的规定，并在诸多方面都参照了私立学校法的规定。

四、对蔚山科学技术大学法人化政策的反思——基于PDCA循环 韩国的教育政策注重新自由主义理念，对韩国国立大学改革产生了巨大影响，国家基于增强国立大学的竞争能力与实现国立大学自我决策权的考虑，实施大学多样化、特性化、自律化等政策，进行国立大学法人化改革。[7]蔚山科学技术大学作为韩国首个国立大学法人，其改革过程、相关政策制定等势必受到了新自由主义思想的影响，本研究基于新自由主义视角下的PDCA循环对蔚山科学技术大学法人化政策进行反思。

PDCA循环，也可称为戴明环，由美国质量管理专家戴明博士提出，是全面质量管理所应遵循的科学程序。全面质量管理主要指企业中所有部门、所有组织、所有人员以产品质量为核心，把专业技术、管理技术、数理统计技术集合在一起，建立起一套科学、严密、高效的质量保证体系，控制生产过程中影响质量的因素，以优质的工作和经济的方法提供满足用户需要的产品的全部活动。全面质量管理活动的全部过程就是按照PDCA循环不停顿地周而复始地运转。如图所示，一个PDCA循环一般都要经历以下4个阶段（图1所示）、8个步骤（如图2所示）。

图1 PDCA循环的4个阶段 图2 PDCA循环的8个步骤

《国立大学法人蔚山科学技术大学法》等法人化改革政策均是为了顺利建立首个国立大学法人，对蔚山科学技术大学法人化政策的反思可基于PDCA循环，从P（计划）、D（执行）、C（检查）、A（处理）四个阶段入手，思考在蔚山科学技术大学法人化政策制定过程中存在哪些问题。

P（计划）阶段。《国立大学法人蔚山科学技术大学法》规定，作为国立大学法人，蔚山科学技术大学必须每隔4年要制定大学运营目标成果，并且以该目标成果为基础，大学每年要制定大学运营计划，并公布运营计划。但是需要注意的是法案中也规定大学运营目标成果是在大学校长同教育与人力资源部部长商议的情况下制定的，这种目标的制定之初就已经有国家的意志掺杂其中。同样，实施国立大学法人化改革的日本就在其《国立大学法人法案》中明确指出，文部科学省大臣只能参与国立大学的中期目标制定，而不能干涉国立大学法人自主制定短期运营成果目标。国立大学法人化改革似乎是为了实现国立大学的学术自由和学术主体性，但仅从目标层面就暴露出了韩国蔚山科学技术大学的法人化并未完全实现国立大学法人的自由与自主，至少在《国立大学法人蔚山科学技术大学法》中所看的情况并非如此。

D（执行）阶段。实现计划目标是这个阶段所关注的焦点。在该阶段，强有力地推动目标实现的管理组织至关重要，《国立大学法人蔚山科学技术大学法》规定大学理事会是唯一的管理组织，但是在理事中政府职能部门的推荐者占到了三分之一以上，另外的理事来源于经济界和产业界，而来自蔚山科学技术大学内部的只有校长一个名额。从目标设定的阶段来看，国家的意志已被强烈地体现；在执行阶段，国家的意志同经济界和产业界的意见更是占据了主要地位。从对蔚山科学技术大学法案的考察便可以强烈感受到大学的意志被严重地忽视了，无论在计划制订阶段抑或是在执行阶段。

C（评估）阶段。仅就《国立大学法人蔚山科学技术大学法》中的规定来分析这一阶段，每年教育与人力资源部部长将根据大学制定的成果目标对大学进行评估，但是这种评估的有效性令人质疑，成果目标的设立虽然是在教育与人力资源部部长的直接参与下进行，但参与目标的制定者在评估目标实现情况的过程中如何做到公正、中立、有效，有哪些机制可以保障其顺利完成评估工作，在蔚山科学技术大学法案中没有涉及。

A（处理）阶段。《国立大学法人蔚山科学技术大学法》对有关评估后的处理有较为明晰的规定，每年的评估结果將反映在行政财政支援政策中，但是蔚山科学技术大学法案中并没有对评估结果设立等级，也没有评估结果同行政财政支援政策直接的关联机制，解释权力归属于教育与人力资源部门，存在权责义务的不对等问题。解释权力的单方面归属同具体细则的缺失将有可能造成政策执行者对政策的“活用”，这明显有悖于国立大学法人化改革的初衷。

从对蔚山科学技术大学法案的PDCA分析，可以看到国立大学法人化改革政策法案中所暴露出的国家层面对大学的新的干涉和控制，国立大学法人化改革在打破原有支配秩序的同时建立起了新的支配秩序，但韩国政府在打破诸多阻力迈出国立大学法人化改革的坚实一步还是值得肯定的。蔚山科学技术大学作为韩国首个国立大学法人，其后续的发展与改革仍旧是值得深入研究和思考的课题。

注释：

①2008年1月16日韩国对此前的18个部和4个处，调整为13个部2个处，近7000名公务员将被裁。其中，韩国教育部与科技部合并成立为“韩国教育科学技术部”。在本文中统一采用改革之前的名称“韩国教育与人力资源部”。

参考文献：

[1]イム？ヨンギ「韓国大学構造調整政策の特徴と争点」『大学特性化と構造調整』（第12回韓国·日本教育行政学会国際学術大会）、韓国教育行政学会·公州大学校NURI師範大学特性化事業団/教育研究所，2005-10-08.Pp.185-191.

[2]韩国教育与人力资源部.特性化大学的革新方案[Z].2005-05-19.Pp.27.

[3]国立大学法人化阻止と教育公共性強化のための共同闘争委員会『国立大学法人化に対する国立大共闘委の立場と意見』，2007，3.29.

[4]韩国教育与人力资源部.报道资料[Z].2007-03-06.

[5]韩国教育与人力资源部.报道资料[Z].2007-03-06.

[6]韩国教育与人力资源部.报道资料[Z].2007-09-03.

[7]金红莲，臧日霞.韩国国立大学法人化改革评述[J].比较教育研究，2010（2）：59-63.（责任编辑 陈志萍）