农地由细碎化走向规模化的制度优化及路径

夏显力 王乐 赵敏娟 罗丹

摘 要： 农地经营权资本化既是促进农地规模经营，转变农业增长方式的现实选择，也是实现农地流转机制创新及其效率增进的客观要求。论文在对农地经营权资本化发展内涵分析的基础上，探究了农地经营权资本化驱动农地规模化的内在机理，从模式诞生背景、模式主要特征、模式实践效果等层面，对比分析了以农村土地股份合作制、农村土地使用权信托、农村“土地银行”等为代表的几种农地经营权资本化运作模式的特点，提出通过培育农地经营权资本化的有利环境，来克服农地制度变迁过程中的路径依赖，加速农地规模化。

关键词：农地经营权；资本化；规模化；土地股份合作制；土地银行

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）05-0022-07

国内外实践证明，农地规模化经营是实现农业现代化的必由之路。改革开放以来，以均田承包为主要特征的家庭联产承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性，带来了中国农业生产的迅速发展和农民收入的快速提高，使得中国在较短时间内实现温饱问题的根本解决。但是随着这一制度效应的逐渐释放，与之相随的农地细碎化经营、难以与市场接轨、比较效益低下等问题渐露端倪，并已构成新时期提高农民收入和农产品竞争力的障碍。尤其是农地的细碎化对先进机械设备与技术的选择应用、土地综合产出率和全要素生产率提升、粮食生产的规模效应、农业结构调整都产生了显著的负面影响[1-6]。由于农地细碎化与历史上土地小额出卖和分割继承，现有的农地产权不清、农地交易成本过高、农户兼业化、市场多变性、定价机制缺失等密切相关[7，8]13-21[9-12]，是在政治、经济、技术、制度、人口、生产力、地理环境等多种因素共同作用下出现的一种合乎理性选择的结果。因此，在中国，农地经营从细碎化到规模化的转变异常艰难。尽管党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”，但在总体水平上，农地承包经营权市场流转发生率仍然偏低。当前，基于公平而导致的农地细碎化与基于效率而要求的农地规模经营之间的矛盾日益突出，迫切需要制度回应；而通过完善农地承包经营权自愿流转制度和建立有效地支持政策体系，显然是可供选择的制度安排[13-16]。当然，制度框架的设计和政策体系的建立，需要在极大化激励农户和极小化改革风险之间进行相机抉择，这无论是从理论层面探究，还是从实践层面运作，都极其困难。基于此，本文从农地经营权资本化的视角，探讨农地由细碎化向规模化转变的驱动机制及其实现路径。

一、农地经营权资本化的提出及其发展内涵

《中华人民共和国农村土地承包法》第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。”《物权法》第十一章规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”十七届三中全会审议通过的《决定》指出：“要稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”2011年底召开的中央农村工作会议指出：“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来做基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。”由此可见，从制度设计和政策制定层面看，国家始终坚持和保证了农地集体所有制的价值取向。我国目前实行的集体所有、家庭承包经营，所有权与经营权分离的农地产权模式，尽管还存在所有者主体地位虚置、所有权安全性不强、经营权边界划分不清等问题，但国家各项农地政策出台，始终是在坚持和肯定农地集体所有制基础上，从农地承包经营权内涵界定、性质划分、权能实现、利益保障、市场流转等方面予以改进，以维护农户承包利益，保障农户农地经营权能，弥补现有制度缺陷。显然，农地规模化程度提高很难依靠所有制变革来完成，其不符合我国人口多、耕地少，人地关系高度紧张的国情。以私有化实现农地规模经营，面临绝大多数农民将失去土地、失去生活和就业保障的风险，这既不符合“耕者有其田”的制度设计初衷，也很难为广大农民所接受。

在此背景下，农地经营权资本化既是促进农地规模经营，转变农业增长方式的现实选择，也是实现农地流转机制创新及其效率增进的客观要求。“农地经营权资本化”是指通过建立规范的流转市场和完善的政策体系，把一直以来位处资产评估机构视野之外的农地经营权纳入市场化的价值表述体系，并在市场经济条件下，由农地承包经营权的享有者自由决定是否转让农地经营权以及以何种价格何种方式进行转让，并实现其财产权利的过程。农地经营权资本化变农户有形的农地经营权为无形的资本收益权，把潜在的生活保障转化成了现实的经济来源；在不改变农地承包关系的前提下降低了农民从事非农活动的机会成本，解决了农业现代化进程中农地资源和其他生产要素的优化配置问题。

二、农地经营权资本化驱动农地规模化的内在机理

实践中，不论是土地供给方还是土地需求方，其首先考虑的是通过农地经营权资本化运作能否获益，获益多少等问题^[17]。为此，我们构建农地经营权资本化的成本收益理论模型，来分析农地经营权资本化对土地供给方和土地需求方决策的影响，以及其驱动农地规模化的内在机理。

（一）土地供给方的成本收益理论模型

1.成本和收益的内涵界定。农户作为农地经营权资本化运作过程中的土地供给主体，其供给成本C_S，包括因土地转出后从事其他工作而失去的农业生产收益，即机会成本C_S1；因土地流转供需双方谈判、签约、监督等所产生的交易费用C_S2；以及因为另谋职业过程中所要担负的额外成本C_S3。农户通过土地流转的收益Y_S，包括土地经营权资本化的经济收益Y_S1；农户土地转出后的非农就业收入Y_S2；以及结束务农生活后投入新的生活，通过生活方式的转变、知识技能的提高、社会保障和公共福利的改善等，所获得的自我人力资本提升收益Y_S3。

2.成本收益理论模型的构建。（1）供给方的成本C_S=C_S1+C_S2+C_S3；（2）供给方的收益Y_S=Y_S1+Y_S2+Y_S3；（3）供给方的净收益Y_N=Y_S-C_S。

3.供给方净收益的分析。（1）若供给方净收益大于零，即Y_N> 0，Y_S-C_S> 0，Y_S> C_S，则愿意参与农地经营权资本化的农户数量会增多，用于农地经营权资本化交易的土地供给数量也会大幅增加，最终形成供给超过需求的局面，使得土地经营权价格下降。通过供求曲线分析，土地供给增加，供给曲线向右下方移动，与需求曲线相交于较低的一点，此时对应的土地经营权均衡价格下降，均衡数量增加。价格下降使得在同等成本条件下，需求方可吸收更多的土地进行农业生产经营，从而加速了农地规模化。（2）若供给方的净收益小于零，即Y_N< 0，Y_S-C_S< 0，Y_S< C_S，则愿意进入农地经营权市场的农户会减少，用于交易的土地供给大幅减少，导致供不应求，土地经营权交易价格上涨。表现在供求曲线上，土地供给减少使得供给曲线向左上方移动，与需求曲线相交于较高的一点，此时对应的土地均衡价格上升，均衡数量减少。价格的上升使得相同预算条件下，需求方能吸收到的土地数量减少，用来从事农业生产经营的土地数量可能会不足，从而会抑制农地规模化。

（二）土地需求方的成本收益理论模型

1.成本和收益的内涵界定。土地需求方可以是单个农业大户、农业合作社、从事农业生产的企业等。其在农地资本化运作过程中的成本C_D，包括转入土地后投入土地生产经营过程中购买各生产要素所需要的生产成本C_D；土地经营权交易中支付给农户的交易价格成本C_D2；为达成土地流转交易而进行谈判、签约等过程中发生的交易费用C_D3。相应的，需求方的经济收益主要指生产性收益Y_D：指需求方通过增加技术、资金投入，优化土地、劳动力、资金等要素资源配置，提高劳动生产率，扩大产量，产生的生产性收益Y_D；需求方由于转入土地后从事农业经营而享受到有别于从前的就业、收入、生存、养老保障等额外收益Y_D2。

2.成本收益理论模型的构建。需求方的成本C_D=C_D+C_D2+C_D3；供给方的收益Y_D=Y_D+Y_D2；需求方的净收益Y_M=Y_D-C_D。

3.需求方净收益的分析。（1）若需求方净收益大于零，即Y_M> 0，Y_D-C_D> 0，Y_D>C_D，则有更多投资者进入土地经营权市场，土地经营权需求大幅增加，使需求大于供给，交易价格上涨。表现在供求曲线上：需求大幅增加，需求曲线向右上方移动，与供给曲线相交于较高的一点，导致均衡价格上升，均衡数量增加。均衡价格上升使得花费相同的成本只能购买到更少的土地经营权，从而用来投入农业生产的土地数量减少，在一定程度上会抑制农地规模化。（2）若需求方净收益小于零，即Y_M<0，Y_D-C_D< 0，Y_DD

3.农业生产在追求规模效益的过程中，提高了农业机械化水平和劳动生产率，降低了农产品成本，提高了农业利润水平。发展合作规模经营的信号一经释放，对效益低下的农业生产散户来说，无疑产生了巨大的吸引力。在沿海经济发达地区，许多农民不再从事农业生产经营，而是集中精力从事二、三产业的生产经营活动，大量土地闲置撂荒，造成土地价值的巨大浪费^[19]。此时，土地股份合作制、土地使用权信托、“土地银行”以及土地有价证券都能实现在保证农户土地承包权不受损失的基础上，通过入股、信托、“存贷”等方式获得高于闲置撂荒，甚至细碎化耕种的收益。这使得农地经营权资本化在运作之初，就能得到大部分农户的积极响应。

4.单个农户在参与市场竞争、面对市场风险时身单力薄，在与政府交涉过程中不能掌握话语权，常常付出了较大的土地流转成本，却得不到满意的土地流转收益。并且由于缺乏市场规范，容易造成市场混乱、维权困难等问题。而通过将土地归并集中，打包交由种植大户、合作经营组织、农业生产企业等统一进行规模化经营，既克服细碎化经营带来市场竞争力较弱的弊端，又提高了农业生产面对市场风险的应对能力。同时，通过有效地将农民和村集体组织起来，节约了与政府打交道的成本，使交易费用大幅降低，并能在一定程度上改善土地市场乱象丛生的局面^[20]。从这一点来看，无论是股份合作制、土地信托，还是“土地银行”、土地有价证券，都具备增强市场竞争力、提高市场风险应对能力以及降低交易费用等优势。

（二）模式主要特征

由表1我们可以看到，以上四种模式的业务内容各具特色，功能定位大体分为两种：盈利机构、非盈利机构。其中，农村土地使用权信托和农村“土地银行”都是由政府出面组织成立，专为土地流转提供服务的不以盈利为目的的中介机构^[21]。而在农村土地股份合作制与农村土地使用权证券化制度下，无论是成立股份制农业生产企业，还是建立土地证券市场，均是以盈利为目的，追求利润最大化为目标。对比这四种模式的收益分配方式发现，只有农村“土地银行”是收入固定，且风险最小。而其他三种模式，农户参与后获得的是预期收益，且收益额度存在浮动的可能性。

（三）模式实践效果

我国的农村土地股份合作制自20世纪80年代发轫于广东南海，近年来再度成为热点问题，在江苏省东台市、苏州市、镇江市，山东省蓬莱市、青州市、胶州市，浙江省海盐县、桐乡市等地区得到了积极地推广和发展。我国农村土地使用权信托的发展最为典型的当属浙江省绍兴县成立的县、镇、村三级土地承包经营权信托服务组织，以及河南省安阳县 8 000 多个农户自愿将土地承包经营权设立信托，自身投入到二、三产业中去，谋生存，求发展[22]3。农村“土地银行”在四川彭州、山东诸城、宁夏平罗、浙江南岸村、陕西杨凌等地得到了很好的实践和发展，对促进当地经济发展，提高农民收入等方面起到了重要作用。

通过表2的对比，以上四种农地经营权资本化运作模式在典型地区的实践成效显著。这四种模式在具体运作方面都制定了相应的管理章程，以环环相接的运作流程来规范整个土地流转工作的开展。同时，各模式都以签订合同的方式来保障供需双方的合法权益。此外，各模式通过出台一系列的补贴政策来保障农户的生计问题。例如，杨凌“土地银行”对土地全被租用且不能从事生产的农户，每年分别补贴40公斤小麦和玉米；对于达到补贴标准年龄的老人，每人每月发放生活补贴60元。除了针对农户的社会保障政策，各模式也为土地经营者设立了专项补贴。例如，吴江市对整村水稻流转给合作社经营且全部实行机插秧的，每年每亩补偿300元；张家港市对粮食种植面积100亩以上、蔬菜种植面积30亩以上的规模经营农户，每年每亩奖励300元；杨凌区政府按每亩200元，建立土地流转风险基金，对因自然灾害或其他原因造成损失不能支付地租的农户、专业合作社或企业，从风险基金中支付租金保障群众利益^[24]。

四、结论与政策建议

（一）结论

党的十七届三中全会对我国农村土地流转产生了深远影响，各地农村土地制度改革和农地流转模式创新引发了理论争鸣。实践证明，农地股份合作制、农地使用权信托、农村“土地银行”等创新模式的出现，为解决农村土地有效流转提供了落脚点。这些模式之所以能立足于农地改革进程并有所作为，首先是因为制度创新建立在符合政策法规要求的基础上，通过对国家政策和法律法规的认真拿捏，加上管理章程的进一步细化，让制度的实施更具操作性，并受控于法律法规范围内。其次，当地政府在推进农业现代化发展、实现农地制度改革方面敢为人先。通过前期调研、反复论证，引进适合本地区推行的农地经营权资本化运作模式，并因地制宜加以变通和完善，投入专项资金以保证制度的实施。同时，这些制度在设计之初，抓住了农户对土地预期收益看涨的心理，为农户提供合理的经济收益，并通过制定各项配套政策和措施，消除其农地流转后的种种担忧。

江苏苏州、浙江绍兴、陕西杨凌、重庆江津，这四个不同地域类型、经济水平的地区，分别选择了不同的农地经营权资本化运作模式并卓有成效。归其原因，我们不难发现，这四个省市经济发展水平差异较为明显。经济发达省份土地流转后的增值收益一路看涨，农户愿意承担较大的风险坐享高收益回报。而经济相对落后、农民思想相对保守的西部地区，以固定金额进行土地流转收益分配显得更为稳妥。经济发达地区的农户在流出土地以后，所面临的非农就业机会较多，而西部地区的农户在二次就业过程中个人能力和就业机会都不如前者乐观，故而在制度设计方面，需要加大其社会保障的力度。

（二）政策建议

通过以上分析，我们可以得出以下结论：农地经营权资本化是一种农地制度深层次创新，是一种减少农地制度运行成本和制度变迁风险的工具，是规模经营主体供需双方经过博弈，对各自可预期的农地经营权收益曲线做出调整，最终使双发的利益曲线完全重合的过程。由于受到制度变迁各种因素及制度变迁发动者、参与者初始条件的影响，制度变迁有自己的路径依赖。因此，以农地经营权资本化为核心的农地制度变革，需要通过培育农地经营权资本化的有利环境，来克服农地制度变迁过程中的路径依赖性。

1.以培育市场主体为核心，加速诱导性制度变迁。农地经营权资本化过程中，涉及多方主体利益的协调。首先，要尊重土地供给方农户的流转意愿，加强对“农地资本化”理念的宣传和引导，消除农户对“存地”、“入股”的抵触情绪，使其真正认清“土地资本化”不是对土地承包权的剥夺，而是在长期稳定承包权的基础上搞活经营权，是对家庭联产承包责任制的有益创新和完善^[25]。在合同规定范围内，为农户创造“可进可退，双向选择”的宽松环境，培育理性的土地供给主体。其次，对土地需求方而言，无论是企业、合作社，还是承包大户，在扩大生产规模，大面积吸收地块之前，政府需要组织专家对扩大规模后所投产的农业项目进行前景评估，引导土地需求主体选择符合政策的高投资回报率的农业项目进行投资，提高农地利用效率与使用效益，给农户提供高于存地前收益的股金分红收入。

2.以转变政府职能为重点，推进强制性制度变迁。在我国特殊国情决定的农村土地制度与农村金融体系条件下，政府在农地经营权资本化运作过程中通常扮演主导角色。政府要利用制度安排这只“看得见的手”，规范和推动农地经营权资本化发展。政府需增强服务理念，从广大农民根本利益出发，充分调动农民的积极性、主动性，发挥农民的实践主体作用。一方面，进一步完善现有的农村土地制度，真正实现所有权、承包权与经营权（使用权）三权分离，做到明晰所有权、稳定承包权、放活经营权，加快农村土地资源向土地资本转化前期业务的开展。另一方面，在当前“以工补农、以城带乡“战略下，国家应进一步加大财政支持力度，积极推进农地经营权资本化在各地的试点示范效应，为土地流转创造良好的政策环境。

3.以流转平台建设为依托，降低农地流转交易成本。首先，土地需求方的资信状况是影响农户是否流转土地的关键因素。因此需要提高土地流转市场的准入门槛，积极完善信用担保体系，建立个人信用档案，加强对土地需求方的资信审查力度，净化农地流转市场的资信状况。可根据资信类别，实施差别化利率，资信好对应低利率，资信欠佳则对应高利率。其次，搭建实用的土地流转交易数字化系统，组建高素质、高学历的人才管理队伍，以现代化、网络化、人才化促进农村土地有效流转；同时，需积极稳妥地引入适度的市场竞争机制，完善农地流转市场的管理制度，建立相应的地产市场信息、确权、预测、评估、仲裁等服务机构，加强土地流转合同管理的规范性，降低交易风险，减少交易成本。再次，在土地价格评估上，借助专业的价格评估机构进行公正评估土地价值作为存地入股本金，确保农地资本价格公平合理。此外，还要完善我国法律制度，降低法律救助成本，提高司法效率，并加大对借地者故意违约的惩罚力度，真正做到“有法可依，违法必究，执法必严”。

4.以完善保障服务为抓手，优化制度变迁的外部环境。完善的社会保障能够给有意愿转出土地的农户带来生活安全感，从而更乐意存地入股，使地源数量得到保障。因此，农地经营权资本化在保障农户能够获得较高经济收益的同时，还必须加强并完善农民的社会保障制度，确保农户将土地转出后，避免由于身份置换而构成生存安全威胁。要积极为其提供就业信息和就业机会，组织非农就业岗前培训，弱化农民进入城市后工作生活的身份限制。为确保农地经营权资本化后的资金按时足额回收，国家应完善农业保险制度，对因自然灾害等客观原因造成歉收的农业项目，加大对借地者实施农业补贴力度；同时，对于投资前景看好的农业项目，金融机构还需要在资金上提供有力支持。

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System Optimization and Realization Route of Farmland Operation Transform From Fragmentation to Scale

——Viewing From Capitalization of Farmland Operating Right

XIA Xian-li1，WANG Le1，ZHAO Min-juan1*，LUO Dan2

（1. College of Economics and Management， Northwest A&F University， Yangling， Shaanxi 712100； 2. Office of Central Rural Work Leading Group， Beijing 100001， China）

Abstract：Capitalization of farmland operating right is both the realistic option of facilitating farmland scale operation， changing agricultural growth mode， and it is also the objective demand of achieving mechanism innovation and efficiency improving of farmland transfer. On the basis of connotation analysis of farmland operating right development， this article explores inherent mechanism of how capitalization of farmland operating driven farmland scale. Then， it compares the backgrounds， characters and effects of the operation patterns， like rural land stock cooperative system， rural land use right of the trust and rural "land bank". It proposes， through cultivating favorable environment for farmland operating capitalization， to overcome the path dependence during the institutional change process， and to speed up farmland scale.

Key words： farmland operating right； capitalization； scale； land stock cooperative system； land bank