福利政策分析

刘丁如

摘 要：社会福利政策关乎民众生活以及社会的政治稳定。欧洲国家以其完备的福利政策而闻名于世，“从摇篮到坟墓”的福利政策成为其他国家的表率，而英国又是其中的典型代表。其产生与发展的原因是什么，经历了怎样的发展变迁，无所不包的福利政策的利与弊，都对我们国家的福利政策的制定的具有借鉴意义。因此，本文将以英国的福利政策为例，探讨以上问题。

关键词：英国；社会福利政策；借鉴

中图分类号：D63 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.36 文章编号：1672-3309（2013）05-83-03

一、源起与变迁

福利政策作为一项重要的社会公共政策，它的目的便是为了分配社会价值，解决社会问题，维持社会稳定。英国作为最早发展起来的老牌资本主义强国，在最早进行工业化的同时，也产生了一系列的社会问题，贫困人口庞大，社会矛盾突出，而为了解决这些问题，福利政策便是一剂良药。“福利国家是传统农业社会向现代工业社会转型过程中的必然产物。随着生产的社会化，原来主要由家庭、子女乃至领主承担的对个人生老病死一类的社会保障义务，终将逐步地由社会承担。生产的社会化需要个人保障体系的社会化，这就是福利国家的本质”。[1]福利制度的建立是工业化、城市化、全球化下的必然趋势。而伴随着这些趋势而来的问题可以通过福利政策加以缓解和解决。社会福利政策是在分配领域，通过干预和调节社会产品的分配来解决这些社会问题。在社会问题的驱动之下以及费边主义、凯恩斯主义等的理论指导下，英国逐渐建立起完备的社会福利制度体系。

英国政府早在1601年就颁布《济贫法》这一部具有社会福利性质的法律，其中要求向拥有教区和房产的人征税，所征得的税收发放给无力谋生的人，同时负责组织失业的成年人从事劳动等。但是英国现行的福利制度是在二战后由英国工党政府创立的。战后工党政府采纳了《贝费里奇报告》，并在该报告的基础上，提出了一系列建立社会福利的方案，这些方案奠定了英国福利国家模式的基本框架。“英国于1911年建立起失业保险和医疗保险制度，1925年建立起养老金制度，并于1946年建立起工伤保险制度。”[2]

20世纪70年代，英国的福利制度陷入了危机之中。主要表现是社会保障支出的增长幅度超过了经济的增长速度。1979年以撒切尔夫人为首的保守党执政后，针对福利制度中出现的问题进行了改革，但这些改革并没有完全解决问题。相反，还引起了一些新的社会问题。加剧了社会不平等，使贫富差距扩大，失业率升高，贫困人口激增，社会矛盾激化，英国福利制度陷入了经济效率与社会公平难以兼顾的困境。

布莱尔赢得大选后，新工党执政下的英国试图将福利国家政策模式转变为社会投资国家模式。其核心理念是加大国家在人力资源上的投资，为个人提供更多的发展机会而非直接的经济援助；社会福利支出要有助于财富的创造，而非经济发展的阻碍，政府以外的个人、家庭、社会、企业、社区甚至国家组织都要承担起相应的社会责任。

继布莱尔之后，布朗成为新一任英国首相。他主要是沿用了布莱尔时期的福利政策，在2008年，采取了一些措施以应对危机。主要是比较重视儿童福利教育政策医疗卫生服务体系等。

二、模式探究

关于福利制度模式的划分，理论界存在着不同的观点。著名社会学家威林斯基和莱博克斯在研究工业化对美国社会福利制度的影响时，区别了两种主要的社会福利模式，即剩余型福利模式与制度型福利模式。英国的政策研究专家蒂特马斯使用了一种类似的理论框架，将福利政策分为剩余型福利模式、制度型福利模式和工业成就表现型福利模式。斯内尔曾经对制度型福利模式与剩余型福利模式进行过比较。“制度型政策或者规划是在正常的环境下，满足正常人的正常需求的一种正常方式。而剩余型需求则属于一种异常的需求，它并不是市民会普遍遇到的问题。剩余型政策或者规划是满足那些由于个人缺陷、越轨行为或者特殊环境引起的反常需求的一种特殊方式。”[3]

针对谁是政策的受益者，政策资源的分配等问题。又有学者对福利政策做出了选择性与普遍性的划分。“普遍型福利制度是指福利服务是为全体公民提供的，每个人都可以平等的获得这些服务”，如公共教育等。“选择型福利制度是以特殊的个体或者群体为目标的福利服务。服务的群体并不是全体公民，而是根据一定的标准选择出来的。只有符合标准的人才能接受福利服务。”[4]

艾斯平·安德森也曾开创性的将福利国家分为三种类型。一是“自由主义”福利国家体制。在这种福利体制中。居支配地位的是不同程度的经济调查式的社会救助，辅以少量的惠普式转移支付或作用有限的社会保险计划。二是“保守主义”福利国家体制。该制度类型的特点是，只有当家庭保障的功能被严重削弱时，国家才开始提供相关的社会福利服务。三是社会民主主义福利国家体制。该种类型的福利国家旨在提供相当水平的服务与供给而不满足于最低水平。

本文认为安德森划分中的第三种类型社会民主主义国家类型与上述的普遍性原则的内涵是一致的。这样的标准能够迎合中产阶级的要求，通过高税收来追求最高标准的公平。

关于英国福利制度的模式，学者们有不同的归类。有的学者将其归入安德森划分的类型中的第一类即自由主义福利国家体制。有的学者将其划入第三类社会民主主义国家福利体制。笔者认为，在这一点上，英国不同时期的福利政策有不同的倾向性。单拿某一种模式套用在一个国家上是不恰当的。模式的借用也只是为了帮助我们更好的分析这一国家的政策，同时方便进行同类的比较。对于英国来说，二战后初期的福利政策更接近社会民主主义模式，撒切尔夫人执政后更多的运用自由主义的原则，因此其福利政策更接近自由主义福利制度。在英国福利制度的基础性文件《贝弗里其报告》中，确立的是普遍性原则，因此英国的福利制度是在一定程度上遵循普享性原则的。而随着英国的经济形势的严峻，凯恩斯主义的失灵，连续不断的经济危机的爆发，以及福利依赖人口所形成的压力，英国的普遍性福利模式面临危机。在20世纪80年代保守党政府以削减开支为主要手段、以收缩国家职责为主要内容的改革中，福利制度模式日趋选择性，偏向于选择性的模式。

笔者在这里引入福利模式的概念并非想把它划入到某一个模式中去。即使在这里得出英国福利制度是混合型的模式，也没有什么新意和目的。本文认为是不存在普遍且固定的模式的。因为模式的固定便意味着僵化，而实际的客观状态必然是随着时间与条件环境而变化的。正如前所说，模式只是为了帮助我们理解比较以及总结出共有的价值来学习，而非要用模式来限定什么。

三、利与弊

福利政策是社会体系的配套制度，它是国家稳定运行不可或缺的重要保障。对于不同性质的国家，实行福利政策的目的可能不同。在国家政权代表大多数人利益的国家，实行福利政策是国家的性质与民众的需求相一致的，国家的政策本来就是为大多数人民服务。对于资本主义国家，实行福利政策的目的可能是为了维护社会稳定缓解社会矛盾。这是带有阶级色彩的论调。但它说明了一个问题，不论是什么国家，都必须要有完善的福利体系的支撑。

对于英国来说，福利制度的起源是国家社会发展的必然选择，同时也是缓解社会矛盾的需要。实践证明，福利政策的实施为广大群众提供了基本的生活保障，缓解了社会矛盾的压力，能够作为危机时候的政策出台，来解决特定时期的社会问题，有利于国家制度的运行。

在不同的时期，社会福利制度也有相应的调整。正如同经济学中的市场定价模型一样，它的斜率总是不变的，如果一个高于它和低于它的都会逐渐向它靠拢。在二战后，英国的社会福利政策偏向于普遍型，撒切尔夫人执政时期，福利政策又是偏重于自由主义，主要让资本市场发挥作用。英国是一个两党制的国家，笔者认为在保证基本的福利理念不变的前提下，福利政策的调节也是政党可以运用的政治手段。在变化中求一个相对平衡，来满足人民的需求，有象征性的政策的作用，能够维持民众心理的稳定性，赢得民众的支持。

一个国家的福利制度体系的完善程度能够体现这个国家的综合国力，是民众生活幸福度满意度的风向标。英国完善的福利制度体系，使其成为其他各国的表率之一。使国民的生活水平有保障，在事实上保证了国民的生产生活，使国家的贫困人口减少，整体生活水平提高，是国家良性发展的重要保证。

同时有利于缓解就业压力。社会福利制度的健全需要一系列配套设施的健全，如医疗卫生部门等，这样便在另一方面促进了第三产业的发展，能够提供更多的就业岗位。除此之外，能够给居民提供舒适的生活状态，有利于人民的团结，对政府以及国家的向心力的培养。

在说到英国福利政策的利的同时便能同时看到它的弊端。首先，在缓解就业压力的同时也可能会带来失业的风险。福利开支最终会转化为生产成本，生产成本的提高会使雇主减少雇工人数，相应带来就业岗位的减少。

完善的福利制度是需要强大的物质基础做支撑的。需要耗费巨大的政策资源，同时涉及资源的优良分配。在社会福利上的支出多了，那么在国家生活的其他领域相应会减少，而且如果用于社会福利的资源没有得到合理分配，还会造成一定的浪费，对于国家的发展来说是不利的。

福利政策越完备，越容易滋生民众的懒惰、干好干坏一个样，而且即使什么都不做，也有国家来养。这样发展下去会使社会生产的资源减少而耗费的资源不断增加，造成一种不平衡，也会产生严重的社会危机。

会带来人口老龄化，而老龄人口又是庞大的享受社会福利的群体，耗费的增加，生产的减少，会加重社会福利的负担，可能会带来财政危机。

在上述的利中论述到福利政策会作为英国两党运用的政治手段，这在另一方面看，福利政策被作为政党竞争的筹码。而且类似于福利政策这种能够给民众带来实际利益的政策一旦实施，只能继续或者扩大，是很难减少或者缩小规模的，这样的党派之争可能带来政治的不稳定，经济上的压力，以及社会民众的不稳定。

如同任何存在的事物都具有两面性一般，社会福利制度有着巨大的两面作用。需要在实践中来寻找制度的平衡点。

四、对中国的借鉴意义

社会福利制度无论什么时候在我们国家都属于比较热门的讨论话题。在全球化和构建社会主义和谐社会的前提下，我国的福利政策面临着来自国内外的双重压力。我国福利制度有着较大的发展，公共医疗卫生、教育和社会福利服务、社会保障等方面的开支水平在 GDP 中的比例有了较大的提高，逐步放弃了在城市国有部门中原已形成的国家-企业福利制度，而转化为政府主导下的社会化模式，并逐步形成了具有层次性的混合福利模式。由于在福利中引入了市场机制，政府不再按照其实际预算全额来对许多社会服务机构进行拨款，尤其是不再按照机构的规模和工作人员的数量拨款，要求社会服务机构通过向居民提供商业性的或准商业性的服务来维持自己的生存，这样促使各种社会福利进一步走向市场。同时，在社会福利机构管理方面，政府逐渐从直接管理者的角色转化为间接管理，逐步将注意力集中在对社会福利事业的宏观调控上。随着经济的迅速发展我国的福利事业已经取得了长足的发展，逐步开展了农村合作医疗和城镇合作医疗，这是我国医疗改革的巨大进步。在职工养老保险方面实行了国家、企业、个人共同承担的政策，努力使养老保险逐步覆盖到每一个人。虽然我国的福利事业比过去相比取得了重大进展，但是作为后来者，我们还需要在英国这种福利制度历史深厚的国家上借鉴经验。

（一）中央政府与地方政府协调配合。在英国“个人社会服务帮助老人、残疾人、儿童和青少年、无学习能力者和精神病人。主要的服务项目包括住宅看护、日托服务、短期休息和住房服务。这些服务由地方政府管理，但是制定服务政策、发行服务指南和检查服务水平则由中央政府负责”[5]这样协调配合的工作模式有利于福利政策的贯彻落实。而且由此可以看出，英国的福利政策涉及到关乎民众生活的很细小的但是能够实际解决问题的部分。这是值得我们借鉴学习的。

（二）更多的发挥自助团体的力量，并且充分吸收社会各种力量，要展开宣传语动员。社会福利的压力不应该由政府单方面承担。企业事业单位以及各类自助团体都应该提供相关服务。而在英国“老年人和残疾人获得的护理大多数来自家庭和自助团体”[6]。我们国家的公民社会在一方面的能力还很弱。

（三）打破城市与农村、职工单位等的福利提供单元的限制，建立起基于公民身份的社会福利制度体系。在这一方面，我们国家近几年有一定的发展改进，但是要完全做到惠及更广泛人口的福利体系，还有很长的路要走。

（四）要遵循渐进调试的原则，对我们国家剩余补缺式的福利制度模式进行调整。着重于生活困难群体问题的解决，逐步实现普遍的社会福利。

在英国等福利制度发达的国家，都存在福利制度过于完善的弊端。而在我们国家，由于客观环境、人口规模等的限制，本文认为至少在未来的五十年里，是不用担心这个问题的。我们国家需要逐步实现社会公平，让福利制度的惠及面能够更广泛。

参考文献：

[1] 陈晓律.英国福利制度由来与发展[M].南京：南京大学出版社，1996：7.

[2] 唐纳德·萨逊.欧洲福利国家：历史演变与改革现状[J].社会保障研究，2008，（01）：23-33.

[3] [4] 库少雄.社会福利政策分析与选择[M].武汉：华中科技大学出版社，2006：164、168.5

[5][6] 陈群林、靳尔刚.国外社会福利制度精选[M].北京：中国社会出版社，2005：202.