论我国地方政府执行力的提升

余雅洁

摘要：目前我国尚处于由前现代社会向现代社会转型的关键时期，利益诉求日益多元化，社会矛盾凸显，政府严重“信任赤字”。而中央政府出台的政策措施的执行却不尽如人意。其主要原因之一在于我国地方政府执行力不足。政府执行力是实现政令畅通、提高行政效率的重要保证，对于目前转型过程中群体性事件频发的中国有着至关重要的影响。基于此，在指出地方政府执行力问题的同时，对其产生的原因进行分析并提出其提升的对策建议。

关键词：地方政府；执行力；提升；对策建议

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）12-0065-03

近年来，随着我国政府职能转变的不到位及公民社会的兴起，我国地方政府在行政执行的过程中出现越来越多的问题，与此同时，关于“政府执行力”的探讨开始出现，逐渐受到各级政府官员与学者的重视。2006年，温家宝同志在第十届全国人大四次会议上所作的政府工作报告中明确提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”这是“政府执行力”概念第一次被写进政府工作报告，政府执行力建设正式被纳入国家治理范畴并成为政府施政成效的评价指标。十八大报告中，党强调要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力提高政府的执行力和公信力”。作为行政管理学意义上的“政府执行力”，是指“政府为达到既定目标，通过贯彻党的路线方针政策、法律法规等行为，对各种资源进行使用和调控，有效处理日常事务所表现出来的内在能力和效力”。

目前我国尚处于由前现代社会向现代社会转型的关键时期，经济制度、政治制度、法律制度等都存在一定程度的制度变迁。社会结构、利益格局及公众的观念也随之发生深刻变化。社会环境中非稳定性因素增加，利益诉求日益多元化，在发展中积累的各种矛盾逐渐凸显。尽管中央政府出台了相关政策措施，但最终执行结果不尽如人意。其主要原因之一在于我国地方政府执行力不足。因此，笔者认为，政府执行力是保持政令畅通、提高行政效率的重要保证。对政府执行力存在的问题加以研究，分析其原因，并提出相应的对策建议，对于目前转型过程中群体性事件频发的中国有着至关重要的影响。

一、地方政府执行不力的表现形式

总的来说，目前我国地方政府执行不力主要表现在：

（一）行政执行中的“中梗阻”

在行政执行的过程中，会出现“上有政策，下有对策”的现象。一些地方政策执行者，往往个人主义思想严重，当大局利益与个人私利发生冲突时，不愿个人利益受损，人为地搞出各种各样的“对策”。虽不正面、公开地反对决策、政策，但却“钻决策的空子”，“打擦边球”，阻碍政策的执行，妨碍政策方针的贯彻落实。另外，由于在我国的行政活动中，政策的执行者往往又是政策实施的对象。作为政策对象的执行者，往往在行政执行的过程中为自身的特殊利益着想，选择性执行中央及上级的有关政策决策。对自己有利的，则“快马加鞭”；对自己无利的，则“断章取义，为我所用”。更有某些地方政府因利益作祟，公然对抗执行中央政策决策，即“有令不行，有禁不止”。

（二）行政执行中的“低效率”

在行政执行的过程中，由于行政组织结构不合理，执行人员素质参差不齐等原因，一些部门和人员相互推诿、扯皮，敷衍塞责。事前对政策推委执行，事后对问题推卸责任；出了问题无人负责，有了政绩万人争抢，严重制约行政执行的效果，导致“低效率”。

（三）行政执行中的“脱型走样”

一方面，一些地方政府在贯彻执行上级的政策或文件精神时，不是实事求是，科学有效的办实事，而是大搞形式主义，大搞文山会海。以会议落实会议，以文件落实文件，导致行政执行过程中的“脱型”、“走样”，既浪费大量人力、物力、财力，提高执行成本，又招致公众普遍不满，损害政府形象。另一方面，某些执行者出于对自身利益的考虑，在原有的政策基础上增添新内容、新理解，通过随意变通原有的政策来谋取自身利益，致使政策目标难以实现。

（四）行政执行中的“观望症”

一些地方政府在行政执行过程中，不是积极地贯彻执行政策，而是或缩手缩脚，或左顾右盼，消极怠工，妨碍政策的执行。同时，由于一些地方执行者素质不高，专业知识不扎实，因而不能有创造性、建设性地执行政策，只能被动、机械地执行，表现出“消极怠工”的工作态度。

二、地方政府执行不力的原因分析

（一）利益关系因素

利益关系指的是不同利益主体的利益之间的社会联系，是地方政府执行不力的主要原因。由于地方政府的执行主体也是经济人，往往会做出让自身利益最大化的选择，致各执行主体之间非理性的利益博弈。政治学意义上的利益关系包括两个方面：同一层次上的利益主体之间的利益联系和不同层次上的利益主体之间的利益联系。因此，笔者将地方政府之间的利益关系概括为三个方面：一是上下级政府、人员之间的博弈。下级地方政府执行主体、下级执行人员出于对自身利益最大化的选择，歪曲、选择甚至抵制执行上级政府政策，致其执行不力。二是地方政府之间的博弈。地方政府在以GDP为考核标准的机制下，出于对自身政绩及地区发展的考虑，在公共政策执行的过程中展开激烈竞争，偏好执行与直接经济利益相关的政策，而忽视与公众利益相关的政策，导致涉及公共利益方面的政策执行效率低下。三是地方政府与社会之间的博弈。由于我国地方政府并未实现由“全能”向“有限”政府的转变，在不该管也管不好的领域也“大包大揽”。在“强政府，弱社会”的格局下，公众对政府有较高预期，认为政府应尽其责任提供高质量公共服务。而负担沉重的“全能”政府因其能力有限，职能错位，不能提供相应服务，从而致其不能较好履行公共服务和社会管理职能。

（二）体制因素

地方政府行政体制主要存在以下三个问题：一是行政组织结构不合理。一是每级政府的中间层次繁多，增加了执行政策过程的协调成本。由于出台的每项政策都有其时效性，需在一定时间之内执行才能取得预期效果。而过多的行政层级使得政策不能及时传达到下级部门，延误了政策的执行时间，最终造成政策执行效果大打折扣。二是横向部门分工不合理，职能交叉不清，出现政府内部各部门不配合，不协调，相互损耗的现象，严重削弱政府执行力。例如，不同的部门处理相同事件，导致政府部门的不作为和部门相互之间的扯皮、推诿，出了问题无人负责，使得政府办事效率不高。三是一些地方政府仍存在冗员过多的问题，无形中增加了办事的中间环节和政府的工作量，也使政府的办公经费无端损耗和政府执行成本增加，降低政府政策执行的效率。四是决策、执行、监督行政三权强弱不力。决策、执行、监督既相互分开又相互协调。高质量的决策能够保障执行的方向性与明确性，严格的监督能保障执行过程的程序正义与执行效果。而目前我国某些决策因缺乏科学性与合理性，社会不予支持，在执行过程中必然会遇到较大阻力。而且对地方政府执行力的绩效评估机制还比较薄弱，还未建立其进行专项评估的长效机制，这也是影响地方政府执行力提升的重要原因。

（三）环境因素

行政环境包括外部环境与内部环境两个方面，二者均对地方政府执行力产生重要影响。我国正处在经济和社会加速转型的特殊时期，非稳定性因素增加。一是外部环境不优。首先，我国的政治体制与社会体制改革滞后于经济体制改革，社会矛盾尖锐，政府公信力较差。公众对政府出台的政策持冷漠甚至抵抗态度，大大增加了政府政策执行的阻力。其次，我国某些偏远地区经济文化发展落后，法治观念淡薄，服务意识差。致其执行手段单一，执行工具落后，执行方式不恰当，仍过多采用计划经济时代的方法管理社会。在科技发展日新月异的今天，落后的观念和工具无疑制约了政府执行效力。另外，由于我国长期的专制统治传统，形成的官僚行政文化根深蒂固、影响深远，难以根除。“官本位”仍为主流价值观，“权力”本位的负面文化严重影响地方政府执行力的提升。二是内部环境不优。行政系统中的行政文化良莠不齐，组织内部行政伦理失范，对组织目标冷漠、责任意识缺失、消极怠工等负面行政文化的存在，对政府执行力产生了不良影响。

（四）执行人员因素

公务员作为执行力的主体，是政策贯彻落实的最终负责人。总体上我国公务员的素质较以往已有提升，但仍有一些因素制约执行力效率。一是公务员的观念。“官本位”思想仍嵌入某些公务员的头脑之中，重“权力”而轻“权利”，无“公仆”与“服务”意识。在执行政策的过程中，公共行政道德素质不高，粗暴野蛮，态度蛮横，使政策执行效果大打折扣。二是公务员的心态。一些公务员的执行态度消极，执行意识淡薄，执行激情不足，耽误了政策的执行时机。三是公务员的执行能力。一些公务员认知能力不足，知识基础较差，曲解政策，降低政府对政策的执行高度；一些公务员实际操作能力不足，在执行过程中不能发挥主观能动性，其执行策略、执行方法不当，造成政策执行的阻滞。

三、提升地方政府执行力的对策建议

（一）转变政府职能

我国政府在计划经济体制下形成的原有政府职能，管了很多不该管、管不了的事，出现“越位、错位和缺位”的问题。随着社会主义市场经济体制地建立及深化，原有的管理方式严重影响市场配置资源基础性作用的发挥。地方政府通过转变职能，合理划分权力界限，明确自身行政目标，从源头上避免因非理性的利益博弈而导致执行不力。一是要理顺中央与地方、上级与下级政府间的关系。计划经济体制下的权力过分集中于中央及上级政府，难以发挥地方政府的积极性与创造性。中央与地方的关系，实质上是权力配置和利益的关系。在合理划分事权与财权的基础上，用法律形式明确中央与地方的职能关系，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府。在维护中央政府权威性的同时，发挥地方政府的积极性。二是要理顺政企关系。市场经济要求所有权与经营权相分离，使企业成为自主经营、自负盈亏的独立主体。理顺政企关系的关键：权力下放，政企分开。政府与国有企业不再是从属关系，让国有企业掌握经营权的同时，政府掌握所有权，调动企业积极性。三是要理顺政府与市场的关系。市场存在失灵的同时，政府也存在失灵。市场在资源配置中的基础性调节作用不能被政府这只“有形”手所取代。地方政府应转变职能，对市场进行宏观调控。市场机制能解决的，让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的领域。四是要理顺政府与社会的关系。传统的计划经济体制下，社会的大量事物和功能都集中于政府，政府直接面对社会，进行微观管理。而市场经济及公民社会的兴起要求社会自治，即政府应放权于社会，让其自我管理、自我发展。政府应转变职能，实行政社分开。把过去属于政府的权力转给社会中介组织行使，只需负责组织公共服务供给及管理好社会公共事务。五是要理顺政府内部各职能部门的关系。科学地明确各职能之间的界限，进行合理的分析与分解。严格按权责一致、分工明确的原则，明确各部门职责分工，解决职能不清、有权无责、政出多门等弊端。

（二）深化行政体制改革

习近平总书记在第十八届二中全会的讲话中指出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。”每项政策都具有时效性，其执行周期越长，正效应逐渐递减，而负效应逐渐显现。通过行政改革，从体制上保证地方政府能高质量、高效率地贯彻落实中央的各项政策，保证能其正效应的最大化。一是要优化行政组织结构。政府的组织结构是行政管理的关键，而目前政府组织结构存在纵向层次过多与横向结构不合理及冗员过多的问题。因此必须减少行政层级，精简冗员，保证上下沟通顺畅，以降低成本；同时合理设置横向间的政府组织机构，将那些职能相近、业务范围趋同的机构相对集中起来，由一个部门统一管理，重点解决“政出多门”的难题。二是要实行决策权、执行权、监督权即相互分离又相互制约的权力结构和运行机制。围绕政府目标，在科学划分决策权、执行权、监督权的前提下实现决策部门、执行部门、监督部门的跨部门合作。执行部门对决策部门相分离并对其负责，不仅有助于保障决策的科学性、合理性与稳定性，以减少决策执行过程中的阻力。而且通过监督部门的有效监督，并建立相配套的绩效考核与问责制度，可保障执行过程的不走样，执行结果的有效性。三是要完善对地方政府的绩效考核机制。对地方政府执行力进行有效评估，加强对地方政府的监督，是提高其执行力的重要保障。目前中央政府仍以GDP为主要的考核标准，因而地方政府热衷于GDP指数的上升。尽管该绩效考核标准有其必然性，具有一定程度的激励性。但地方政府在DGP指标的刺激下，热衷于经济建设而忽视环境保护、人权保障等与公众利益密切联系的政策方针的贯彻落实，致地方政府在执行涉及公共事务方面政策时会出现执行不力的情况。因此应调整考核标准，不再以GDP“论英雄”，应加入如环境指标、民生指标、公众满意度等其他指标。对其进行长期专项评估，以促进执行力的提升。

（三）创设适宜的执行环境

行政环境是影响行政系统生存与发展的要素的综合，政府执行力之优劣必然会受环境因素的影响。建立一个有利于政府执行力提升的执行环境，是一项庞大艰巨的系统工程，需从外部环境和内部环境两方面创设。一方面，创造良好的法治环境，破除“官本位”思维，是保障社会秩序稳定、减少政府执行活动的外在阻力的重要前提。要在加紧立法、建立完善法律体系的基础上，加强社会执法力度和对民众的普法教育，逐步在社会上形成一个遵法守法的广泛共识，增强对政府执行的监督意识和问责力度。另一方面，要在组织内部培育良好的行政文化环境。良好的行政文化环境对于政府执行力的提升效果是显而易见的，一个讲究工作效率和强调一丝不苟执行精神的组织会比一个懒散的、不讲效率的组织更有利于促进政府执行力的提升。在一个拥有良好组织文化的政府组织内，若讲究执行的速度、质量和纪律，注重执行的效益，执行者就会全力以赴执行各项政策。在这样的执行环境中，政策也会较容易得到彻底的贯彻执行。

（四）提升政府公务员的素质

政府公务员是执行政策的核心要素，执行力的其他构成要素组织结构、管理制度、资源等都需通过其才能发挥作用。因此需提高政府公务员的素质，以提升执行力。一是要严格按照相关法律法规选贤任能，把好公务员的“进门关”。让具有扎实知识基础，较强心理素质，品德较高，实践能力较强的人才通过竞争进入公务员队伍，以提高公务员的整体综合素质。特别是要严格监督笔试和面试的操作程序，避免“关系户”、暗箱操作等负面因素对公务员人才选拔的影响，做到公平、公正、公开与客观。二是要建立学习型组织，把好公务员的“培训关”。每个公务员有着不同的知识储备量和能力。不管是新人职的还是被调整岗位的公务员，由于面临着新的工作岗位与挑战，必须通过不断的学习与培训，掌握新的职业技能，适应的新的工作环境。故应建立学习型组织，着力提高执行人员的职业技能，使其与时俱进地掌握新的执行方法和艺术，提高执行能力。三是加强行政伦理建设，把好“思想关”。行政伦理是调整公务员行为规范的伦理，具有自律与他律相统一的特征。我们不仅需要外在的制度规定，还需每个公务员将行为规范内化为自己的品格，由外在约束转化为内在的自我意志，才足以保障公务员即受威慑性的外部制度制约，也受内心的德行观念引导。为公务员设定他律意义上的行政伦理规范，并通过法律法规加以明确化、固定化。然后将其转化为公务员内在自我意志。特别要强化职业责任的行政伦理要求，公务员应谨记“公权公用不是高尚表现，而是职业要求”，树立法律至上，为公民尽责的理念。