财政资金分配的思考

王莉敏

【摘 要】分配正义一直是当代政治哲学的核心议题。罗尔斯认为，自由社会理应是个合作的共同体，公民之间愿意承担彼此的命运。在国家预算过程中，人民是委托人和受益人，政府是受托人和执行人，人大及其常设机构作为人民的代表机构代表人民对政府预算行使监督权。目前审计监督属于政府内部监督性质，审计机关的报告要经过政府批准后，再向人大报告，可能影响审计报告的公正性、公开性和真实性，进而影响人大决算监督的效果。应改革现行审计体制。我国《预算法》仅规定：预算草案由行政机关负责编制，由人大审批，未对人大是否享有预算草案的修正权做出规定，制约了人大预算监督作用的发挥。

【关键词】财政资金分配；思考

自罗尔斯1971年出版《正义论》以来，分配正义便一直是当代政治哲学的核心议题，涌现出一大批重要著作，关注的焦点，都集中在社会资源的合理分配上。罗尔斯认为，我们应该理解社会是自由平等的公民走在一起进行公平合作的体系，规范这个体系的原则，必须得到自由平等的公民的合理同意。在此前提下，经济的不平等分配必须满足一个条件，便是对社会中最弱势的人最为有利。这是他有名的“差异原则”。这意味着，社会合作不是零和游戏，不是一群自利者在市场拚命为自己争得最多利益，而是有公正感的公民，虽然重视自己的自由和利益，但也愿意放下先天能力和后天环境的种种差异，在平等条件下进行互惠合作。罗尔斯认为，自由社会理应是个合作的共同体，公民之间愿意承担彼此的命运。

我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民通过他们选举产生的代表和人民代表大会行使管理国家的权力。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。在国家预算过程中，人民是委托人和受益人，政府是受托人和执行人，人大及其常设机构作为人民的代表机构代表人民对政府预算行使监督权。正如有学者所言“要建立一个民主的政府，首先要让它看得见；要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算”。

预算监督权是现代各国立法机关普遍享有的一项重要权力，是立法机关财政权的核心权能。预算法一项极为重要的内容是人大与政府权力的配置与制衡，预算监督权是宪法赋予各级人大的一项重要政治权力。按照预算监督权的行使主体，可将我国的预算监督分为立法监督、行政监督、审计监督、司法监督、社会监督等多种形式，其中立法（人大）监督是效力最高，最具权威性的监督，其实质是立法权监督制约行政权，权力机关监督制约行政机关的财政行为。

根据宪法、立法法、预算法和各级人大常委会监督法等规定，我国的各级人大及其常委会的预算监督权包括年度预算草案、预算执行报告、预算调整方案和决算的审查权、批准权，对预算执行的监督权，财政和税收事项的立法保留权及对与宪法、法律相抵触的有关预算、决算行政法规、决定、命令和地方性法规、决议的撤销权等。

在这一预算信托过程中，纳税人作为信托资金（即财政资金）的缴纳者、来源者，既是预算信托的委托人，也是预算信托的受益人，是预算信托实施结果的最终承担者。预算法作为规范预算行为的特别信托法，其目的和任务当然也就在于通过一系列的具体制度设计来规范国家预算行为、调整各预算主体间的预算权益关系，使民众的信托利益和公共需要最大化实现。

我国《预算法》仅规定：预算草案由行政机关负责编制，由人大审批。未对人大是否享有预算草案的修正权做出规定，制约了人大预算监督作用的发挥。依据现行《预算法》规定，人大只享有对预算的概括性批准权，而无法对其具体项目分别进行表决，更无权对具体项目进行调整。目前各地立法对于预算修正案提出的主体、条件、效力等规定却不尽相同，迫切需要由作为上位法的《预算法》明确赋予人大预算修正权，并就预算修正权的行使进行统一安排。发达市场经济国家立法普遍规定：议会在预算审批过程中有质询、调查、修正权和否决权。

目前国际上关于审计机构的设置一般以外部审计模式为主，即审计机构对国会负责，以保持其对行政体系的独立性。为了促进人大预算监督权的有效行使，我国可尝试设立隶属于人大的审计委员会，负责审计预算的合法性以及监督预算执行过程。独立于政府的审计机构的设置有利于保证预算审计监督的公正性。

我国人大常委会每年要结合审议政府审计工作报告，审批上年度财政决算。但目前审计监督属于政府内部监督性质，审计机关对于政府具有隶属性，审计机关的报告要经过政府批准后，再向人大报告，可能影响审计报告的公正性、公开性和真实性，进而影响人大决算监督的效果。我国政府部门还较为普遍地存在预算外资金、制度外“小金库”，仍有数量巨大的资金如巨额财政超收收入、政府部门尤其是地方政府的隐性举债形成的资金、各地的中央转移支付资金等，没有纳入预算，游离于人大监督之外。应把好决算审查关，使人大有效行使决算监督权。

应改革现行审计体制。审计监督作为一种事后监督，是财政监督体系的重要组成部分。目前我国人大预算监督和审计监督的融合点在于对政府财政预算监督。但由于审计机关对政府的隶属性，决定其必须服务于政府。这导致审计机关在财政预算监督方面为人大提供的帮助有限。设想设立隶属于人大的审计委员会，对各部门决算进行审计和评估，并向人大常委会提交评估结果的审查报告，人大可以依据审查报告相应调整各部门下一财政年度的预算安排。如审计中发现严重问题，同时还要追究有关责任人的政治责任和法律责任。