SARS10年 改变的和未变的

黄广明

“S—，A—，R—，S—，”韩国导演终于逐个字母拼出了那个缩写，也拼出了他的担忧。此前，翻译未到，我们交流不畅，他用手比划着，不知怎么表达那个词。事后想来，从一开始见面，得知我们来自中国广东后，他就对我们疑窦丛生了。

翻译到了，我们告诉导演，SARS在两年前就已经烟消云散，中国的所有城市，也早已从世界卫生组织的疫区名单中除名。

这位韩国著名青年导演仍用将信将疑的目光看着我们，正在这时，一位同事不合时宜地咳嗽了一声，导演起身中止了谈话，走到窗边，打开窗户，大风吹进来。接下来，我们的采访，就伴随着嗖嗖的凉风与百页窗帘及窗框持续的碰撞声。

这是2005年春天，首尔闹市区一座写字楼。在我十多年的记者生涯中，这次采访是记忆最为深刻的几次之一，尽管，无论是采访对象的知名度，还是后来稿件的影响力，在我的职业经历中都不值特书，采访本身，看起来也例行公事般地波澜不惊。

一个警惕的眼神与一次看似不经意的开窗举动已经足够。人生第一次，我感到祖国的形象与我个人建立了具体联系。

直说吧，受人歧视的感觉。

毫无疑问，在外国人眼中，中国是疫区，是SARS起源地，所有中国人，都是潜在的致命病毒的携带者。

不出国，很难真实感受到一个国家在世界上的形象。

2005年距SARS肆虐已过去两年，在中国每年层出不穷的事件与话题中，SARS也早已不是国人谈论的热点。但是，他国人却没有忘记“中国的SARS”。苏珊·桑塔格在《疾病的隐喻》一书中指出，对疾病的想象与对异邦的想象之间存在着某种联系。它或许就隐藏在有关邪恶的概念中，即不合时宜地把邪恶与非我、异族、落后等同起來。人们通常认为，污染者总是邪恶的。

桑塔格指出了人性的一个弱点，疾病本身是一种客观事实，它没有正义邪恶之分，而人们对待疾病、对待患者的态度却有这个区分。这一点，非但韩国人，中国人、所有人都可能有这个弱点。

反观中国自身，多大程度上因为自身的原因予人口实？

2002年底，SARS降临南中国像是一次天灾，而接下来相关的政府部门及其他方面应对的态度更像是一场人祸，对真相的遮蔽、隐瞒和怠于应对，直接造成了2003年春天疫魔的大面积肆虐，引发了一场罕见的全国性危机，直至危及全球。

如果一开始就有一个正常的应对机制，如果一开始就秉持公开透明的原则，最根本的，如果权力源于人民对人民负责的认识能深植于各级政府理念之中，SARS所造成的威胁本来会小得多。

今年是SARS危机的第10年。10年来，有无数对灾难的反思。

回顾当年的媒体报道，情景历历在目。2003年2月上旬，广州疫情已经危急，却未见任何来自官方的信息。2月10日，广州各媒体还接到三道紧急通知，被要求严格遵守新闻纪律，不得擅自对“非典型肺炎”进行报道。又过了一天，2月11日，在疫情已出现近三个月后，广州市政府和广东省卫生厅才首次先后召开新闻发布会，公布广东省已有感染“非典型肺炎”患者305例，死亡5例。并且，按照当时的说法，疫情已经得到控制。

在社会和公众茫然不觉的情况下，SARS开始从广东走向全国、走向世界。3月中旬，北京召开“两会”期间，疫魔已悄然进驻。

在官方信息不畅的情形下，流言已遍布北京的大街小巷。事实上，整个中国的SARS疫情已日趋严重，但4月3日，医生出身的卫生部长张文康仍声称中国是“安全的”，“发病人数明显减少，治愈人数显著增加”。

在SARS阴影笼罩的春天里，官方声音是：“疫情得到了有效控制”，世卫组织却在4月11日再次将北京定为疫区。

4月20日，中国政府对SARS的态度来了个180度的转弯。代替张文康出席新闻发布会的卫生部副部长高强公布：“截至4月18日，全国累计报告非典病例1807例，其中，北京339例……”而仅仅在5天前，官方披露的北京SARS确诊病例只有37例。

高强承认：“由于有关部门信息统计、监测报告、追踪调查等方面的工作机制不健全，疫情统计存在较大疏漏，没有做到准确地上报疫情数字。”

随后，卫生部长张文康解职，北京市长孟学农解职。

当时，各方面法律与制度都不完善，当年的“众志成城 抗击非典”更像是一场全面动员的运动。

正是SARS带来的这场运动，孕育和催生了日后中国诸多影响深远的法规与制度。

SARS危机首先暴露的，是中国政府信息资源管理的严重滞后。公众对政务信息公开有了更加深刻的认识，尽快建立健全在公民知情权基础上的政府信息公开制度成为共识。

在SARS爆发后的几个月里，广州市率先出台了《政府政务信息公开法》，及至2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》实施，公民的知情权第一次在法律上得到保障。

中国法学会信息法研究会副会长周汉华曾向媒体表示，《条例》实施带来的首要的、巨大的挑战是我国目前非常粗放的政府信息资源管理方式。“这种管理方式相当落后，按照这种管理方式，我国的政府机关可能会对前来申请公开信息的公民说，我没有什么信息可以公开。目前政府机关亟须做的就是进行翻箱倒柜式的清理工作，因为政府信息公开是个技术活儿，需要大量的人力、物力、财力投入这项工作。”

周汉华坦言：“尽管目前已经有了国家法规，但距离真正的阳光政府，还有比较远的距离。”

两名部级官员的免职在国内政界堪称引发了一场地震，新一届政府掀起的问责风暴由此开端，后面仅在SARS期间被问责的官员就达上百人。

在中国问责制的发展历程中，SARS之年是一个重要的年份。这一年是新中国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。“问责风暴”的启动，被认为是中国战胜SARS危机的转折点。

2004年春，《党政领导干部辞职暂行规定》紧急颁布，规定党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任者，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。

2005年4月，全国人大常委会通过《中华人民共和国公务员法》，首次以法律形式明确规定了引咎辞职制度。

进入2008年，深圳市龙岗区舞厅火灾、“三鹿奶粉”事件、山西襄汾尾矿库溃坝特大事故等一系列标志性事件，让这一年成为“干部问责年”。有学者指出，对失职官员问责如此集中、如此猛烈，达到了2003年以来官员问责的最高峰。

到2009年，问责制度化的特征更加明显。江苏、甘肃、河北、重庆、四川等地，相继针对“庸官”不作为、乱作为和不会作为出台了问责规定。直至6月30日，中办国办印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，干部问责制度化达到了“高峰”。

除了政府信息公开制度与官员问责制度，以SARS事件为契机，近十年来，中国还建立健全了突发公共事件卫生应急体系、医疗防疫体系、新闻发言制度、突发事件应对法等制度法规。

“从这个角度来说，SARS提醒了我们。”学者李培林曾对媒体说，经济增长是有底线的，如果经济增长总是一枝独秀，不能与环境、医疗保障、就业等其他相关因素协调发展，一旦底线被突破，迟早有一天人们会受到来自这些因素缺失的惩罚。

可以说，改革开放后的三十多年中，从未有一起公共事件像SARS一样引发如此大规模的反思与制度检讨。SARS还让一个观念深入人心，就是政府必须给予强有力的监督，才能为人民服务。

2003年的“五四”纪念日前，学者资中筠曾撰文说，这次“非典”的突然袭击，我国有关当局从一开始到后来态度的转变过程与“五四”的两大主题——科学与民主——有密切关联：

首先是科学：当然医学是科学，但这里科学的含义首先是一种精神，一种价值取向，而不仅仅指科学知识或技术水平。科学精神就是在承认事实的基础上追求真理。把“真实”放在一切其他的考虑之上，例如政治影响、“国家形象”、领导“面子”、部门利益、经济收入、个人仕途等等。在我国，“真实”常常要服从于上述种种考虑，特别是所谓“政治影响”。这是长期以来的政治生活培养出来的一种思维方式，从基层到各级官员都习以为常，几乎成为本能。一发生天灾人祸，首先考虑对外“口径”如何掌握，而不是穷追真相。

关于民主，基本要素之一就是“知情的公众（informed public）”。美国开国领袖之一杰弗逊有一句名言：“在一个文明国家，若指望在无知中得到自由，过去从未有过，将来也决办不到”。愚民政策显然与民主不相容。特别是在一个需要每一个公民自觉地与政府合作的疫病危机中，把公众蒙在鼓里，如何行得通？这一态度既不科学也不民主，已经造成了惨痛的后果，而且事与愿违，国家形象、政治影响、政府的可信度恰好因此受到严重损害；在政府开始说真话之后，群众却自动把疫情夸大几倍，造成谣言满天飞。中国老百姓的心理，对于坏事总是宁肯信小道而不愿信政府公开发表的消息。这是一种“狼来了”的心理状态，追根溯源，怪不得老百姓。惟一的治疗之道，只有坚持不懈地说真话，假以时日，必见成效。

SARS 后的10年，中国经济依旧快速成长。与此同时，根源于政治体制改革滞后的诸多问题日益显露，如贫富分化，官员贪腐，公权对私权的粗暴干涉，住房、医疗、教育等诸多民生问题……另一方面，互联网特别是社交网络、自媒体迅猛发展，与维权运动、公民运动互相支持，在监督政府、信息公开、公民教育、环境保护、市民自治、基层民主方面功莫大焉，中国社会的人心所向、对公权的警惕、对何谓正常规范社会的认识，已大不同于10年之前。

SARS带来了一些制度变迁和观念变化，但民众在维权、参政议政、对政府的监督方面依然还有很长的路要走，或者说，改革距离今日民众的预期还有一定距离。

（实习记者曾宪胤对本文亦有贡献）

SARS 前

信息公开

1988年9月5日第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过《保守国家秘密法》。

从2003 年1 月1 日起施行的《广州市政府信息公开规定》，是全国第一个正式对信息公开作出规范的法规。

2003 年2 月上旬， 广州市“非典”发病情况进入高峰，未见官方信息。

2 月10 日，广州媒体连续接三个紧急通知，要求严格遵守新闻纪律，不得擅自进行报道。2 月11 日，广州市政府和广东省卫生厅分别召开新闻发布会，称疫情已得到控制。

新闻发言人制度

1983 年2 月，中宣部、中央对外宣传领导小组于联合下发了《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的意见》。要求外交部和对外交往比较多的国务院各部门建立制度，定期或不定期地发布新闻。

1983 年11 月，中央对外宣传领导小组制定并下发了《新闻发言人工作暂行条例》。

1983 年4 月23 日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布我国建立新闻发言人制度。

醫疗防疫机制

中国的卫生防疫体系建于上世纪50 年代，完全“克隆”苏联模式：集防疫和卫生监督检查于一体。改革开放前，防疫部门由中央统管，经费能够保证，而 到了80 年代中期，中央实施“分灶吃饭”财政改革，防疫部门就被划归地方。

1989 年2 月21 日，我国颁布《中华人民共和国传染病防治法》。

2002 年1 月，中国疾病预防控制中心（CDC）宣告成立，这个仿照美国CDC 建立的机构，是卫生部进行疾病控制和监督体制改革的举措。

官员问责国际合

1995 年颁布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，最早引入了“责令辞职”这种形式。

2000 年，中办发布了《深化干部人事制度改革纲要》。两年之后，《党政领导干部选拔任用工作条例》实施，对领导干部引咎辞职作出了明确规定。

SARS 后

2003 年5 月12 日，卫生部发布了《传染性非典型肺炎防治管理办法》，在第十条中规定任何单位和个人对传染性非典型肺炎疫情，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。

2007 年4 月国务院公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定了属于政府主动公开信息范围的基本要求，又列举式地规定了各级政府除了主动公开的信息外，还应重点公开的政府信息。

2003 年非典疫情爆发后，从2003 年4 月初到6 月24 日，卫生部连续举办了67 次新闻发布会，是举办新闻发布会最密集的时期，也是全国全面建立新闻发言人制度的标志。

2003 年9月22日，来自教育部、国家环保总局、卫生部等66个部委的一百多名新闻发言人参加了为期5天的培训学习。这是第一期全国新闻发言人培训班。

2006 年里，中纪委、中组部、统战部、对外联络部和中共中央台湾工作办公室、文献研究室、党史研究室这些神秘的部门都建立了新闻发言人制度。此外，全国人大、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院和全国总工会、团中央、全国妇联也建立了新闻发布制度，设立了新闻发言人。

2003 年5 月9 日，国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，此条例是针对2003 年防治非典型肺炎工作中暴露出的突出问题制定的，着重解决突发公共卫生事件应急处理工作中存在的问题，标志着中国将突发公共卫生事件应急处理纳入了法制轨道。

2003 年5 月12 日，卫生部发布了《传染性非典型肺炎防治管理办法》，明确规定了卫生部、县级以上地方卫生行政部门、各级疾病预防控制机构和各级各类医疗机构的责任。

2004 年1 月1 日起施行的《乡村医生从业管理条例》，为村镇医疗卫生条件提供了保障。

2003～2005 年中央财政共安排公共卫生专项资金92 亿元，用于支持突发公共卫生事件医疗救治体系、疾病信息网络体系、卫生执法監督体系、疾病预防控制体系建设和重大疾病预防控制工作。

在SARS 后的十年里，中国先后修改了《传染病防治法》、《国境卫生疫法》和《动物防疫法》等相关法律，这些法律在后来的传染病防治中作用开始显现。

2003 年4 月20 日下午，国务院新闻办公室就SARS 问题举行新闻发布会。当晚，新华社发稿：中共中央决定：免去张文康的卫生部党组书记职务；免去孟学农的北京市委副书记、常委、委员职务。两天后，孟学农请辞北京市市长职务的决定获人大通过。此后，仅在SARS 期间被问责的官员就达上百人。非典问责后，政府开始摸索建设突发事件机制的经验。

2004 年，《党政领导干部辞职暂行规定》紧急颁布，规定党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。2005 年4 月，全国人大常委会通过的《中华人民共和国公务员法》，首次以法律形式明确规定了引咎辞职制度。

2008 年，深圳市龙岗区舞厅火灾、“三鹿奶粉”事件、山西襄汾尾矿库溃坝特大事故等一系列标志性事件，让这一年获得了“干部问责年”的称号。

2009 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。

修订的《国际卫生条例》于2007 年6 月15 日生效。《条例》确立了一个商定的框架，使国家和世卫组织作出承诺并承担义务，在限制流行病国际传播和其它突发公共卫生事件方面进行投资，并同时对旅行、贸易和经济造成尽可能少的干扰。

世界卫生组织瑞士日内瓦全球实力预警及应对部门负责人伊莎贝尔- 纳托尔称：“十年之前，这样的全球规划根本不存在。在SARS 病毒流行期间，我们不得不发明所有东西，这是我们首次应对那样一种疾病，那样的国际威胁。我们不得不建立新的临床和实验室网络。”