建立健全财政支出绩效评价体系 实现财政资金效益最大化

李丽萍

摘要：在现有的财政预算管理体制下，如何做好财政资金的有效使用和分配工作，使有限的财政资金创造更多的经济和社会效益，是目前各行政单位必须实现的目标，作者就建立和健全财政支出绩效评价体系，实现财政资金效益最大化以及目前财政支出绩效评价存在的难点进行了探讨。

关键词：财政支出；绩效评价；制度建设；规范发展

财政支出绩效评价是一项非常复杂的系统工程，它涉及面广，技术性强，工作量大，难以操作。然而，作为衡量各行政单位管理财政资金的能力和水平的重要标准，建立和健全财政支出绩效评价体系又势在必行。实际上，财政支出绩效评价试点工作早在2001年国家就首次在湖南开展，2009年财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，一些省份也相应出台了对应的实施方案，国家和地方财政部门及审计机关都在积极探索和完善财政支出绩效评价体系建设。但从目前情况来看，绩效评价体系还未得到真正意义上的实现，还处在探索阶段。

一、 现阶段实施财政支出绩效评价的难处

（一） 缺乏外部大环境的支撑

由于财政资金的使用分配工作一般都是在财政部门的指导下开展，只有在大框架的支撑下，才能有法可依，有章可循，才有自身特质上的管理创新。这样复杂的工程确非是各个单位自身内部能够解决的。

1、 缺乏财政支出绩效评价制度化的程序保障

“无规矩不成方圆”，现在财政支出绩效评价工作确实无具体的规则可遵循，虽然有《暂行办法》的出台，但落实到具体怎么操作、由谁来操作、结果怎么评价、谁来监督考核等根本问题，还没有针对性的具体方案，《暂行办法》只能是一个无法实施的条文。没有法律法规的强制性规定和要求，只能延缓财政支出绩效评价总体工作改革和发展的进程。

2、 缺乏基本要素环节未形成专门的评价体系

财政支出绩效评价体系的建立涉及内容广、专业性强，公平、公正和公开的透明度要求高，这就必须要有一整套全面的业务要素集合体来构成。需要专门的评价管理组织机构，专业的评价指标体系、专业的第三方评价机构以及对绩效评价结果的运用和奖惩约束机制，其中专业的评价指标体系的构建又是一项相当关键的环节，比较难以把握和借鉴。而这些要素的建立也不是很容易就可以解决的事，但缺乏这些要素，不仅直接影响财政支出绩效评价工作的权威性，而且根本就无法开展这项工作。

（二）内部基础薄弱

1、上下意识淡薄，缺乏专门的绩效评价机构队伍

由于受利益驱使，各单位领导层普遍对财政支出绩效评价工作重视程度不够，甚至抵触，长期无人分管，无专门的机构，无专业人员，无具体的工作操作规范。实际上，现在社会整体对财政支出绩效评价工作普遍意识薄弱。

2、项目支出预算编制和执行不科学，缺乏程序监督管理

在预算编制时，各单位大都存在“重安排、轻监督，重争取、轻管理，重使用、轻绩效”等一系列问题。项目立项工作往往由领导主导，有时决定上某个项目仅仅通过“办公会”、“现场会”的形式就“拍板定论”，项目究竟是否需要，项目的目标、任务是否科学、合理，缺乏专业、严谨、科学的评审论证程序。在这种缺乏责任、缺乏民主下的立项，往往是只积极争取资金，而对项目支出根本不进行绩效评估，金额的安排也就是“拍脑壳”，预算执行大都缺乏跟踪问效管理。

3、 不注重资金合理性分配，缺乏效益理念

财政资金是纳税人的钱，来源有限，投入产出必须讲究经济效益和社会效益。目前，就各单位的中央专项项目而言，一般都来源于各单位的申报及省局的统一安排，但实践中财政资金分配有限，而各单位项目众多，出现“僧多粥少”的状况。为了平衡，会出现平均主义，不管项目工程大小，所需资金多少，都“一人一碗”，结果却都嫌少吃不饱，工程没办法按期开工建设，或者出现未考虑各单位自身实际情况，项目设置不合适或同一项目年年安排，出现重复建设等原因，导致财政资金使用浪费、完成质量不理想，大大降低了有限财政资金的使用效益。

二、推行财政支出绩效评价工作的对策思考

针对目前财政支出绩效评价工作所面临的实际困难，虽然大环境并非完全具备条件，但建立财政支出绩效评价体系已是大势所趋。在探索中前进，把内外环境中存在的问题结合起来，加强分析调研，根据自身的特点和需要，在实践中摸索，解决存在的问题，在工作中不断总结提高，促使财政支出绩效评价工作早日规范运行。

1、 从实际出发，加快出台切实可行的绩效评价具体实施办法

管理离不开制度，从科学规范、有利操作的角度出发，必须加快财政支出绩效评价具体实施方案、操作流程、内部协调机制等规则的出台，对具体的财政支出绩效评价工作提供事前、事中和事后的工作指导和保障，为更好开展财政支出绩效评价工作打下扎实的基础，促进此项工作常态化的初步形成。财政支出绩效评价管理工作主要还是由财政部门总体负责管理，这就要求财政部门和各单位之间要加强紧密联系，相互理解和支持。

2、 加大宣传力度，构建专业化机构队伍

制度落实关键到人，人的综合水平决定绩效评价工作的推进进程。此项工作的顺利开展，离不开领导层的支持和重视。首先必须建立与之对应的专业管理机构，落实职能、人员和经费，其中配置与之对应的具备高专业素质的人才是重中之重。机构队伍的构建为进一步落实财政支出绩效评价工作的有效开展奠定坚石，注入精髓之柱。其次，必须对相关人员加强培训，强化意识，进一步提升参与评价人员的操作水平。再次，要加强调研，总结经验教训，要充分依托现代信息科技建立互助交流信息平台，共享资源，多举措多渠道提升财政支出绩效评价工作的有效进行及长远发展。

3、 注重评价指标的实效，引入第三方专业评价组，促公平、公正和公开

绩效评价的核心是建立一套科学、完善、行之有效的指标体系和标准，使得财政支出绩效评价能够量化、具体化，为评价各方面的绩效情况提供技术性保障和可靠的分析依据。

绩效评价体系还没有具体的指标体系可以借鉴，必须根据中国的实际情况，既考虑共性又照顾个性，既注重经济效益更立足社会效益。先易后难，以点及面，稳步推进。在国家财政部门的支持和指导下，地方政府积极组织开展基层调研，加强联系，相互学习，优化结构、专业分析、补充选择，由简到繁，分步试点，积极探索，不断完善，推进适合中国特色社会主义发展的财政支出绩效评价指标体系的建立，使财政资金产生实实在在的效益。

4、 注重财政支出问效，严肃项目预算编制，建立绩效评价结果奖惩约束机制

通过绩效评价，对项目运行和资金使用情况进行跟踪问效，不但可以促进财政支出效益的逐步提高，也能促进项目管理和决策水平的提高。对项目的预算编制提出高标准严要求是从源头上解决投入产出效益的重要手段。在项目初步确定后，应当组织开展认真严谨地可行性论证，组织专家对项目实施方案是否符合国家相关政策规定，是否具有可操作性，风险程度进行项目预算可行性评审，对项目内容、资金额度和实施标准等进行合理性、准确性评审，并给出专家评审意见和决策建议，为日后的项目支出绩效评价工作做好铺垫。当然，为提高不同项目的建设效率，也可区别项目资金投入的多少，按不同资金层次划分不同的审批实施流程，但无论如何，对项目的支出绩效评价必不可少。

对于中央专项项目，为更好地解决各单位的实际需要，提高有限财政资金的使用效率，应当根据各单位上报项目情况，分轻重缓急，按照资金额度，建立重点项目库（经专家评审后进入项目库），由省财政统筹安排一定比例的资金额度，按重点项目排序优先级集中安排至相应的单位，并会同财政、审计部门监督整个项目的实施，并由第三方中介或专家组对项目支出进行绩效终评。对比例资金额度外的资金，作为未列入重点项目库的基本建设项目投入资金进行均衡安排，在按期完成后进行项目支出绩效评价。

绩效评价绝不是形式，注重效益就必须注重评价结果的运用，包括对重大项目支出绩效评价结果的定期公示，对不同评价结果实行不同处置。加强奖罚力度，严格实行责任追究制，要通过绩效考评，增加违规成本，对项目预算执行过程中各环节责任人产生真正的约束作用，评价结果作为一项年度考核指标与领导层的政绩、升职挂钩，与各单位的利益挂钩。主管部门可把评价结果分成各层次，在各层次不同范围内，对来年项目资金安排优先秩序不一样，资金奖惩比例不一样；对评价不好的，可允许整改，整改期后再评。对还是达不到要求的，取消来年项目资金安排，以及对单位全年的绩效考核奖励的发放，以此促进项目规范实施和资金的强化管理，达到财政资金的合理分配和有效使用。

总之，建立和完善财政支出绩效评价体系，能够促进财政支出管理水平上升一个新的台阶，为行政资金使用更加规范和科学，实现中国社会经济健康发展，实现伟大的中国复兴梦发挥积极作用。（作者单位：江西省女子监狱）

参考文献：

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