农民工市民化成本知多少？

白红义

改革开放30年，第一代农民工的子女长大成人，成为新一代农民工。面对父辈候鸟一样家在农村、人在城市的生活，新一代农民工渴望成为市民，把家搬到城市里，子女在城市的学校接受教育。然而，他们举家进城的门槛是那样的高，住房、教育、医疗是一个个拦路虎，一般的农民工家庭难以跨越。

农民工市民化的主要障碍在哪里？云南大学发展研究院讲师张国胜博士在其《中国农民工市民化——社会成本视角的研究》一书中指出，农民工市民化进展的缓慢，表面上是户籍制度、就业制度、社会保障制度、城乡土地制度等二元体制改革的滞后，但根本的原因还是改革这些制度需要付出相应的社会成本。

何为“农民工市民化的成本”

农民工市民化的成本有多高？

2005年，中国科学院估计每进入城市一个人，需“公共支付成本”约为1.5万元。2006年，建设部调研组称，每新增一个城市人口需要增加市政公用设施配套费，小城市为2万元，中等城市为3万元，大城市为6万元，特大城市为10万元（不含运行和管理成本）。

2009年，张国胜认为，东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为10万元与9万元，内陆地区的第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为6万元与5万元。

2010年，中国发展研究基金会认为中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。2011年，国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》课题报告指出，推动城镇化，一个农民工市民化的成本为8万元。

根据国务院发展研究中心《农民工市民化的成本测算》课题报告中的定义，农民工市民化是指务工经商的农民工在打工地定居并最终融入城市公共服务体系，转变为当地市民的过程。因此，农民工市民化的成本就是指实现农民工在城镇定居所需要的各项经济投入，也即要让农民工享有与本地市民相同的各项权利和公共服务所需的公共投入。

该报告主要讨论农民工市民化过程中需要政府投入的成本。据报告执笔人金三林（国务院发展研究中心农村经济研究部研究员）、许召元（国务院发展研究中心企业研究所副研究员）接受北京媒体采访时介绍，课题组在测算时主要包括六项成本：农民工随迁子女教育成本；医疗保障成本；养老保险成本；民政部门的其他社会保障支出；社会管理费用；保障性住房支出。

政府如何支付农民工市民化成本

根据国务院发展研究中心《农民工市民化的成本测算》课题组对重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市的实地调研，一个典型农民工市民化（包括相应的抚养人口）所需的公共支出成本总共约8万元左右。其中，远期的养老保险补贴平均约为3.5万元，住房和义务教育等一次性成本约为2.4万元，每年的民政救助等社会保障及公共管理成本平均约为560元。

报告还指出，农民工市民化成本并非高不可攀，只要妥善安排，不会成为推进农民工市民化的主要障碍。

该报告执笔人金三林和许召元称，农民工市民化成本的支出是一个长期的过程，并不是需要一次性投入，而是伴随着农民工市民化的过程。

短期来看，义务教育和保障性住房是主要支出，远期来看，养老保险补贴是主要支出。其中义务教育和保障性住房的支出占总成本的1/3左右，养老保险补贴约占总成本的40%-50%，但养老保险补贴受养老金支出政策的影响很大。

金三林和许召元在接受媒体采访时表示，农民工市民化成本中有不少内容已经随着我国推进基本公共服务均等化而部分解决了。再比如在8万元的成本中，有3至4万元是政府对农民工参加养老保险后的补差（即平均来看，农民工领取的养老保险金要高于企业和个人所缴纳的总额），而这部分费用无论是不是推进市民化，按照目前的政策以后政府都是需要承担的，从严格意义上并不能看作是农民工市民化的成本。“其他的城市管理费用也是如此，农民工在城市工作，这部分管理费用实际已经发生了。”

另据课题组的调研，如果不考虑养老保险的远期支出，则农民工市民化过程中短期支付一次性成本平均为2.4万元（主要是教育和住房保障，包括新建学校），以及主要用于低保等民政补助和公共管理（含市政建设）的年度支付约560元左右。

金三林和许召元指出，“由于目前的农民工已经享受部分公共服务，因此农民工市民化所需要增加的支出比上述测算结果更小，这样农民工市民化的成本并非不可承受，只要积极筹划，特别是做好未来的风险防范（主要是养老金体系），政府完全有能力进一步加快推动农民工市民化进程，让农民工也更好地享受到经济发展的成果。”