行政执法与刑事司法衔接机制研究

天津市红桥区人民检察院课题组

2008年中央政法委员会下发了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，将“建立和完善刑事司法与行政执法之间有效衔接机制”列入司法改革任务。在这样的背景下，如何进一步完善行政执法与刑事司法銜接机制，充分发挥行政执法体系和刑事司法体系的作用，已成为行政执法与刑事司法衔接工作中亟需解决的问题。

一、行政执法与刑事司法衔接机制的内涵及运行模式

（一）行政执法与刑事司法衔接机制的内涵及特征

行政执法与刑事司法相衔接也称为“两法衔接”，是指“在查处涉嫌犯罪的行政违法案件过程中，各有关部门在各司其职、各负其责的前提下，相互配合、相互制约，确保依法追究涉嫌犯罪人员的刑事责任的办案协作制度。”[1]衔接机制具有以下的基本特征：首先，衔接机制是一种办案协作机制，是行政执法机关以及所有行使行政职权的组织、公安机关、检察机关参与在办理违法犯罪案件方面的协调、配合、合作关系的具体载体。其次，衔接机制是以正确区分行政责任和刑事责任的界限为基础，为全面打击在行政执法领域发生的一切涉嫌刑事犯罪的行为而构建的办案协作机制。再次，衔接机制是检察机关发挥法律监督作用的办案协作机制。检察机关作为专门的法律监督机构，其监督对象包含行政执法行为，检察机关应当在其中发挥法律监督作用。

（二）行政执法与刑事司法衔接机制运行模式

1、上海浦东模式。上海浦东新区检察院于2005年开发了全国首个“行政执法与刑事司法信息共享平台”。该“平台”共有14家用户，分为两类：行政执法机关与刑事司法机关。在平台页面上，共有案件移送、案件查询、监督管理、执法动态、预警提示等12个功能模块。2006年至2009年，浦东新区检察院共建议行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件线索31件90人，纠正以罚代刑案件4件7人。[2]

2、杭州萧山模式。2006年6月，杭州市萧山区检察院联合该区工商、城管、税务、林业等19家行政机关，建立了行政执法与刑事司法信息资料库。[3]通过这一信息共享平台，各单位的行政处罚决定书、涉嫌犯罪案件相关资料和法律法规等相关信息都可以实时查询到，便于信息交流与监督。为保障资料数据的真实准确，萧山市检察院协调各行政执法机关专人负责行政执法信息的录入，并对《行政处罚决定书》、行政执法机关移送公安机关的涉嫌犯罪案件的各类文书上传时间作出明确规定。

3、北京顺义、昌平模式。顺义、昌平“两法衔接”机制在运行过程中也表现出明显的特点：一是出台“两法衔接”机制规范性指导文件；二是建立完善“两法衔接”联席会议制度、行政执法案件移送抄备制度和案件移送监督机制；三是制定网络平台专职管理员制度规范网络平台管理，并向辖区各成员单位统一配发CA认证数字证书，监管录入信息，实行物理文档与电子文档双轨移送。

二、行政执法与刑事司法衔接机制运行中存在的问题及影响因素分析

（一）存在问题

1、“有案不移，以罚代刑”的问题仍然较为突出。近年来，行政执法机关在查处案件上存在“四多、四少”的现象，即实际发生多、查处少；行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多，追究幕后操纵主犯少；移送经济犯罪多，移送职务犯罪的少。最高人民检察院的资料显示，2006-2007年全国行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件仅5229件，且其中有4664件是检察机关建议移送的案件。2009年全国质检系统共查处各类质量违法案件20余万起，移送公安机关处理仅140起。[4]2010年检察机关督促行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件3448件，行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的问题依然“久治不愈”。

2、信息共享和联席会议虽建立，但信息交流缺乏机制保障。目前，全国不少地方都建立情况通报制度和执法信息共享平台，但由于法律规定对行政执法机关信息录入没有刚性的要求，信息录入不及时、范围不全面极大限制了信息共享平台的工作效能，导致实践中行政执法机关利用信息共享平台由定期通报的案件情况非常少。联席会议也是各地普遍采用的一种信息交流方法，在实际工作中也存在不少问题：如在召开形式上，缺乏一个固定的会议组织。在时间设置上，较多采用“定期或不定期”等模糊性措词。在内容上往往流于形式，没有实质性内容，一些联席会议的主要内容就是各机关把执法的情况作一简要汇报。这都偏离了联席会议制度设立的本意。

3、案件移送程序方面存在问题。目前法律法规对行政机关案件移送与接收案件的程序不明确，包括关于移送的证据标准问题、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的该承担什么法律责任等问题。与此对应的司法机关对案件的接受程序规定也不明确，例如，检察机关内部应由何部门进行接收、接收的程序、反馈机制以及接收后认为不应当接收等各种情况的该如何处理都没有明确的程序规定，由于没有具体的程序规定，导致案件移送工作缺乏基本保障。

（二）因素分析

1、认识和观念差异，制约了衔接机制的有效运转。首先，一些行政执法机关受多一事不如少一事的思想影响，出于保护部门利益的考虑，对移送涉嫌犯罪案件不主动、不及时配合“以罚代刑”问题不单单是个经济问题，更主要的是一个执法素质和执法观念的问题。另一方面是对法律的理解和掌握不到位。一些行政执法人员对刑事法律甚至是行政法律规范不够熟悉和了解，在执法中对案件定罪、定性把握不准，造成处罚失当，影响了对涉嫌犯罪案件的查处。[5]

2、衔接规范的立法位阶低、可操作性不强。目前，行政执法与刑事司法的衔接机制的规范性文件效力位阶不高。虽然确立了衔接机制的基本框架，但是原则性规定多，实务性规定少，可操作性差。

3、检察机关的监督职能未能有效发挥。首先，检察机关的监督行为具有被动性。行政执法机关对发现的可能涉嫌犯罪的行政违法案件行政处罚信息不公开、情况不通报、文书不备案，检察机关对行政执法机关的执法信息不能准确掌握，从而使对行政执法的监督流于形式，难以发挥有效作用。其次，监督手段不力。作为监督机关，检察机关实现追责程序启动权的工具或载体，主要是检察建议，其监督手段比较软弱，缺乏刚性和可执行力。再次，在立案监督的方式和途径上缺乏具体和完善的措施和规范。虽然检察机关有立案监督权，但这种权力的行使却没有调查权和调卷权的保障，侦查监督部门所能看到的材料只能是行政执法机关愿意提供的材料。

三、完善行政执法与刑事司法衔接机制的思考

（一）行政执法与刑事司法衔接机制的立法完善

1、确立刑事先理原则。所谓刑事先理，是指在某一案件既是民事或行政违法案件又可能是刑事案件即责任竞合时，原则上应先由司法机关按刑事诉讼程序解决行为人的刑事责任问题，再由法院进行民事审判或行政机关依行政处罚程序解决行为人的民事或行政处罚责任的问题。我国的刑事先理主要适用于民事审判和刑事审判的程序选择。在刑事诉讼与行政处罚程序关系上，有关法律没有明确确立刑事先理原则。在“两法衔接”机制法律的确立刑事先理原则具体原因如下：（1）价值位阶原则。刑事责任的价值位阶高于民事责任和行政责任。相对于行政违法行为，刑事犯罪行为是对权益侵害更为严重，应优先审查。（2）刑事诉讼的证明标准高及难度大于行政诉讼。司法机关认定的犯罪事实和审查属实的证据对行政机关具有当然的效力。（3）从分权制衡理论分析，立法权、行政权、司法权之间应相互独立、相互制约、相互监督。行政执法部门对于刑事案件无权处理，应移交司法机关按照司法程序处理。

2、制定统一的衔接机制单行法律。建立科学有效的行政执法与刑事司法衔接工作机制，关键在于将其纳入法律体系中去规范和调整，有必要制定一部专门的有关行政执法与刑事司法衔接机制的法律。目前，由于制定一部完整、统一的法律需要比较漫长的过程，就目前情况下，可以对现行的各种规定进行清理、整顿，对法律条文进行重新整合，将移送程序法定化，对于移送的具体条件、移送的期限、受移送的机关、不依法移送或移送的法律责任、都应有可操作性强的明确规定。

（二）行政执法与刑事司法相衔接的程序完善

1、行政执法与刑事司法案件移送机制的完善。一是建立证据材料移送制度。建议建立证据材料移送制度，明确规定行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当向公安机关移送随案移送证明违法行为涉嫌犯罪的证据材料。二是明确案件移送标准和移送期限。三是应从宽掌握移送标准，移送标准应适当低于刑事诉讼程序中立案标准。同时，对于标准不明、难以定性的案件，行政执法机关必须应及时邀请司法机关、公安机关介入案件讨论与调查。同时，应进一步明确行政执法移送涉嫌犯罪案件的期限，规定行政执法机关应当在行政执法办案期限内向公安机关移送的涉嫌犯罪案件。对现场查获的涉案货值或者案件其他情节明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，应当在24小时内移送公安机关。

2、行政执法与刑事司法证据衔接机制的完善。对于不同的证据类型，还可以采用不同的使用和转化方式。对在行政执法中扣押的書证、物证等实物证据。可以视为司法机关依法收集、调取的证据，直接转换为刑事诉讼证据。对于证人证言、被害人陈述、当事人供述和辩解这一类调查笔录，在行政执法机关将案件移送到公安、检察机关后，侦查人员首先应当询问或讯问当事人对行政执法证据的内容是否认可。对于行政执法机关出具的鉴定结论、扣押清单等，司法机关只做对审查检验、鉴定主体的专业资格和法律资格进行程序审查后，就可以决定是否作为刑事司法程序中的证据。[6]

3、行政执法与刑事司法监督机制的完善。赋予检察机关对行政执法机关监督的权力，是明确和加大检察机关监督地位的最有力措施。第一，知情权。确保检察机关的知情权，明确规定行政执法机关作出行政处罚应当接受检察机关的监督，向公安机关移送涉嫌犯罪的案件应当向检察机关备案。第二，监督调查权。检察机关有权要求行政执法机关提供该案的相关材料或进行必要的调查，行政执法机关必须配合和执行。第三，质询权和督促权。检察机关认为行政执法机关应当向公安机关或检察机关移送案件而不移送的。检察机关应当要求行政执法机关说明不移送的理由。检察机关认为行政执法机关不移送的理由不能成立的，应当通知行政执法机关移送案件，行政执法机关接到通知后，应当移送案件。

四、建立行政执法与刑事司法相衔接程序配套保障制度

（一）移送工作的推进杠杆：从省一级开始，把移送工作情况纳入政府和有关部门的综合考核评价体系

行政执法领域广、执法主体较多，这在客观上需要一个强有力的协调工具来统一各个执法主体的行为、调动他们移送的内在积极性。无疑，各省的综合考核评价体系就是这样的一个工具，推进行政执法与刑事司法衔接工作、完善移送机制，必须借助这个工具，把依法移送、受理、立案、办案等情况，纳入政府和有关部门的综合考核评价体系中，有利于从根本上解决行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的问题。

（二）移送工作的方式：建立并逐步完善信息共享机制

具体而言，可在国务院的领导下，自上而下地推广上海浦东等地的做法，建立一个覆盖全国、横跨行政机关与检察机关的、多层次、立体化的信息共享网络，应将所有行政处罚案件信息都置于信息共享平台之上。这样检察机关可以在第一时间通过行政机关或公安机关内部工作记录系统，掌握相关执法的全过程状况有无违法违规，避免出现某些案件不上信息共享平台的做法。

（三）移送工作的协调：健全联席会议机制

首先，通过硬性规定，使联席会议的召开形式制度化、明确化。具体包括明确固定会议召开的具体时间、召集机构等。其次，在内容上强化联席会议的内容。联席会议的主要内容应定位于协调各行政机关之间因职能交叉等产生的衔接上的矛盾与冲突，形成查处涉罪案件的集体合力。再次，在形式上提高联席会议的透明度。除一些紧急或秘密行动以外，联席会议制度应对媒体或人大代表公开，必要时可召开新闻发布会，对于重大案件进行通报，使其真正成为“阳光执法”的一部分。

注释：

[1]刘远：《行政执法与刑事司法衔接机制研究》，载《法学论坛》2009年第1期。

[2]林燕：《行政执法与刑事司法衔接，步向体制建设阶段》，资料来源：正义网，http：//news.jcrb.com/jxsw/200904/t20090422_209979.html。

[3]范跃红、张悠：《杭州萧山：联合19家单位建立执法信息资料库5000余份行政处罚上网接受监督》，载《检察日报》，2007年12月17日。

[4]《2009年中国社会治安综合治理年鉴》，中国长安出版社2010年版，第256页。

[5]李云：《也谈检察机关与行政执法机关衔接机制的完善》，载《中国检察官》2010年第8期。

[6]陈文茜：《行政执法与刑事司法衔接机制研究》，中国政法大学2007届硕士生毕业论文。