行政审批“痛”在哪？

陆睿

下放权力增活力

——向市场放权，该归市场的逐步放归市场；向社会放权，更好地发挥社会组织在社会发展中的重要作用；向基层放权，赋予基层在经济社会中更大的权力。

2012年1月，重庆“两会”正在召开。

市政协委员赵宗芳提交了一份《深化行政审批制度改革，进一步提高服务质量和办事效率》的提案。

“审批集中不到位。”

“审批项目进驻不到位。”

“部门授权不到位。”

…………

在提案中，赵宗芳列出了当前行政审批存在的三大问题。

直辖以来，重庆对行政审批制度进行了多次改革，有效提高了行政审批效率。可是，赵宗芳提到的问题却始终没能彻底解决。

这些问题为何如此顽固？形成这些问题的深层原因又是什么？

赵宗芳的提案，引起了市委、市政府的高度重视。

很快，提案主办部门市法制办的工作人员三次登门拜访赵宗芳，详细听取他对此问题的意见。

2012年5月至7月，市法制办派出调研组，对全市区县行政审批服务中心进行专题调研，实地考察了十多个区县行政审批服务中心，以及15个镇街便民服务中心的建设运行情况。

问题的核心，逐渐显现出来。

“重复”之痛

李兴红今年33岁。在外地打工八年后，他存了一点钱，想回家乡开一间饭馆。

2011年底，他来到主城某区，选地段，租店面，请人工。

万事俱备之际，李兴红准备申请营业执照。但到相关部门一问，他发愣了：“加上检测、整改时间，整个审批时间要等近一个月。”

同样的问题，不仅难住了个体户李兴红，也难住了民企大佬尹明善。

几年前，尹明善的力帆实业集团推出了一个汽车项目。在生产线已经建成、样车已经下线的当口，尹明善却遇到了审批难关——从项目开始审批到最后落地，光是许可证就要申请26个，而国企仅仅需要两个！

“既然两个‘本本就能完成审批，却硬要拉伸到26个——说明除了政策倾向性外，还存在着重复审批现象。”一位民营企业界人士如是说。

对于“重复审批”，石云中也是深有感触。

2007年初，石云中决定将他的三张食品有限公司挪个窝：“我想开始新征程。”

可很快，石云中眼中的神采就黯淡了——两年半过去，花费近百万元，搬迁手续却只办了一半。

“很多审批事项都大致差不多，这部门批了，还要那部门批。”石云中心里窝火。

为了加快改革进程，南川区仔细梳理了行政审批项目。

“一梳理，发现了很多‘过期货、‘越权货、‘叠加货。”时任南川区政务服务中心主任唐昌栋吓了一大跳。

该撤的撤，该并的并——最终，152项审批程序被“腰斩”。

“累计压缩审批时限达2186个工作日，简单换算，节约出了六年时间。”唐昌栋说。

重复审批是如何产生的？

享和律师事务所资深律师陈维国曾经针对这个问题进行了深入研究：“一些部门审批权限设置存在交叉，导致相关行政审批项目办理分散，造成了类似内容的重复审批。”

于是石云中等只能“到处跑、慢慢等”——这就是行政审批的第一大痛点：审批权限交叉重叠，但都不愿放权。

“进驻”之痛

“四个月，为什么办不下一个房产证？”2012年12月初，重庆籍农民工李张合如此抱怨。

李张合长期在外打工。2012年初，他回家过春节，看到父母住的平房成了危房。于是，他决定对老屋进行重建。

当年5月，他拿到了城乡建设规划施工许可证；三个月后，新房竣工。

随即，李张合向当地行政审批服务大厅提出办理房产证申请，但烦心事随之而来。

接下来的四个月里，李张合到行政审批大厅问了五六次，得到的答复一直是：“已经送到相关部门，尚未审批下来。”

“审批大厅不就是办审批的吗？怎么还要到相关部门办？”李张合质问大厅工作人员。

“我们只负责接受申请，具体的审批办理还是在相关部门。”工作人员颇感冤枉——由于相关职能部门没有入驻，大厅的服务窗口仅具有接受权限。

“这样的审批大厅，开着干嘛？”李张合继续质问——工作人员哑口无言。

区县行政审批大厅，是行政审批制度改革的重要创新内容——通过同级别相关职能部门进驻大厅，让群众“进一道门，办各种事”。

2003年以来，这项创新在重庆各区县相继推开。

然而，新问题也随之出现。

“行政许可权和部门利益相关。”清华大学法学院教授何海波分析。正因如此，一些职能部门不愿“交权”，导致审批大厅进驻率低，多项审批缺位。

“让一些职能部门入驻审批大厅，就像割他们的‘肉一样。”对此，丰都县行政服务中心主任蒋小川深有感触。

2007年初，为健全县行政服务中心职能，蒋小川跑遍相关部门，向各部门领导要“权”——将相关审批和服务功能迁入中心。为此，她受过冷眼，吃过闭门羹，甚至挨过骂……最后，县委、县政府主要领导亲自出面督导，57个相关部门才终于“放权”。

在县领导“撑腰”下，丰都幸运地实现了“应进全进”——这一点，并不是全部区县都能做到。

据相关调查显示，除丰都、永川等少数区县外，全市大部分区县行政审批大厅没有做到相关部门“应进全进”。缺口最大的，甚至达到了三分之二。

对这个问题，赵宗芳这样形容：“出于部门利益的考虑，一些政府部门没有向中心充分授权，导致申请事项不能在中心全部办结，需要拿回原部门审批，由此形成了行政效能不高、行政责任不明等深层次弊端。”

这，正是行政审批第二大痛点：各部门不愿放权，造成多项审批缺位。

“上下”之痛

李辉今年54岁。过去12年里，他一直在经营一家小型汽车摩托车配件厂。

2009年初，为寻求更大发展空间，李辉决定将工厂从主城迁到远郊区县。

当年8月，他向区级相关部门咨询搬迁事宜。

“这些事项需经过市、区两级部门审批。”工作人员对他说。

“你们不能一起办理吗？”

“我们没有上级部门的授权。”

2011年初，李辉终于完成了搬迁。为此，他在市、区相关部门间往返了近30次。

“搬迁审批跑的部门太多，手续复杂，很浪费时间。”李辉说。

李辉的郁闷，基层审批工作者也有同感。

刘雪莲是某区行政服务大厅工作人员。2010年，她对全市行政审批大厅进行了一次调查。

“‘中间开花成绩斐然，‘上下伸展力度不够。”在调查报告中，她这样说。

“上下伸展”为何难？

“因为利益关系，市级部门不愿将相关审批权下放。”市政协委员何建明一语中的——长期以来，在省（自治区、直辖市）及以下，各类行政审批权限按照层级逐级分割，其终审权大部分仍然由省（自治区、直辖市）一级部门掌握。这样的权限设置，加之前置审批的传统程序，导致了行政审批项目在经过区县层级后，还要到省级部门办理终审。

但凡遇到这样的项目，申请人少则等上几个月，多的甚至会等上一两年。

这，就是行政审批第三大痛点——可以下放的行政审批权，被上级部门紧紧握在手中。

“区里跑了跑市里，这部门跑了跑那部门，真是耗不起啊！”李辉感叹。