行政管理“九龙治水”乱象

余次

精简机构提效能

——科学合理地精简机构、精简政务，以避免政出多门、职责交叉、多头管理、相互推诿，建设廉洁勤政、务实高效的政务服务环境。

2011年春天，重庆市人大代表游洪涛受寒感冒。

他找医生开了一些药，吃了两天，喉咙仍痛：“这药越来越不好用了。”

医生说：“不是药不好用了，是你摄入抗生素太多，产生了抗体。”

“我平时没吃抗生素呀？”游洪涛不解。

“很多养殖户都使用了抗生素饲料，所以你吃的很多食品中都含有抗生素。”

“没部门监管这事吗？”

“有啊，坏就坏在监管部门太多，不信你去调研一下。”

多头管理

2012年12月18日，媒体曝光山东速成鸡事件。

而重庆一些食品加工企业使用的鸡，主要来源地之一，就是山东。

“我担心速成鸡流入重庆……”市民洪卫抓起电话，致电重庆市食品安全协调委员会办公室。

对方答：“我们只管食品安全事故，这事应找市食品药品监督管理局。”

洪卫立即致电市食品药品监督管理局。

对方答：“这样的检测，应该由质检部门负责，你可以找市食品安全协调委员会办公室问问。”

无奈，洪卫只好致电市质量技术监督局。

对方答：“我们只管食品生产加工环节，这事要找市工商局。”

洪卫致电市工商行政管理局。

对方答：“我们只管销售环节，这种农产品生产环节的事，得找市农委。”

洪卫致电市农业委员会。

对方答：“我们虽然负责农产品生产环节，但速成鸡生产环节不在重庆啊。”

…………

“十来个部门涉及食品安全监管，可没一个部门能为这事负责。”游洪涛得知后很气愤。

气愤之余，游洪涛对这种“九龙治水”现象产生了研究兴趣：“我发现，很多领域都存在这种情况。”游洪涛举例说，涉及工业的，有经信委、外经贸委、中小企业局、乡镇企业局等等；涉及城市管理的，有环卫、市政、公安、街道办事处等等。

为何会出现“九龙治水”这样的乱象呢？

“改革开放初期，政府为推动各行各业快速发展，便进行专业化分工，成立了各种各样的行业管理部门。这些专业化部门为经济社会发展作出了很大贡献。”游洪涛说， 但是，随着时间推移，特别是随着社会主义市场经济的发展，当初推动发展的一些举措，逐渐转化为阻碍发展的症结。

监管盲区

郑礼桥是四川人，在沙坪坝区做血旺加工。

起初，郑礼桥做着老实生意，但血旺卖相差，前来批发的摊贩埋怨不好卖。

2010年，郑礼桥偷学了一项技术——添加甲醛。

“生意一下好了起来。”郑礼桥说。

于是，郑礼桥在农村租了套房子，大干起来。“一天要做2000公斤血旺。”他说。

每天，血旺做好装桶后，郑礼桥就拿出甲醛，加水搅匀后，倒入各个桶中。

倘若遇到有人来检查，加入甲醛的程序就会在运输途中进行。为此，他专门雇了一个司机。

郑礼桥的“成功”，就在于利用了“九龙治水”造成的监管漏洞。

“食品安全监管采取的是分段监管模式，一盘菜，从种植、采购、运输、加工、储存、销售到端上餐桌，各个环节都有对口部门进行监管。”游洪涛说，“这种监管模式看似严密，实则各环节衔接处最易形成监管盲区，比如血旺的生产环节归质监管，进入流通后，归工商管，但在尚未进入市场的运输环节，就出现了监管盲区。”

郑礼桥就是利用这个盲区，做起了文章。

分段监管形成的盲区，就这样造成了十几个大盖帽管不了一盘豆芽菜等怪现象。

推诿扯皮

2013年1月10日，位于北环附近的“龙湖源著”小区。

室内，韩某一按噪音检测仪器：89分贝。

楼下不远处，内环快速干道上车流如织，每当卡车经过时，房间就会“嗡嗡”作响。“国家规定，住房内噪音最高不得超过50分贝。”韩某说。

在“龙湖源著”小区，像韩某一样因噪音问题拒绝接房的业主约有600户。

“我们要求开发商出示环境验收报告，遭到拒绝，于是决定投诉。”韩某说。

韩某等人来到市环保局：“我们想查一下‘龙湖源著的环境验收报告。”

工作人员查了档案后说：“没有。”

按照工作人员的提示，韩某等人来到市环保局下设的环保检测中心：“请你们对‘龙湖源著进行噪音检测。”

工作人员说：“房子位于江北区，应找江北区环保局。”

韩某等人赶到江北区环保局。

江北区环保局的工作人员说：“房子对周围环境产生的噪音归环保局管，但‘龙湖源著的房子受到的是来自外界的噪音污染，这不归环保局管，你们去找区建委。”

韩某等人又赶到江北区建委。

工作人员说：“施工单位产生的噪音归我们管，这种情况归区环保局管。”

这样互相“踢球”的例子，实在是太多太多。

江北区居民张慧珍买了只腊猪耳朵，泡了四天、煮了三个小时，依然刀切不动。

张慧珍决定投诉，没想到接连遭遇五个部门的推诿。

“按照‘责任分散效应理论，一件事情，对其负责的个体越多，其个体责任感就越弱。”游洪涛说，“九龙治水”形成职责交叉，根据“责任分散效应”，个个都可以管的结果，往往就是个个都不管，而且还难以落实责任和行政问责。

“这噪音究竟归谁管啊？”韩某等人将维权遭遇发布到网上。有网友回帖讽刺说：“这个明显就是归‘有关部门管啊！”

相互争利

1982年，丰都名山入选首批国家级风景名胜区。

“当时全国一共才44个，名山就是其中之一。”市文物局文物保护处副处长王建国说。

正因如此，名山景区历来是长江三峡游必到之处。

但进入新世纪后，名山景区开始不断遭到投诉。

2007年，住建部对全国国家级风景名胜区进行考核。“长江三峡风景名胜区（重庆段）被确定为不合格，其中就包括丰都名山景区。”市园林局局长助理葛怀军说。

名山景区大力整改两年，才通过住建部验收。

遗憾的是，好景并没维持几年。2012年11月，住建部再次通报：丰都名山景区未达标。

业内人士说，名山景区的问题，主要是管理部门太多，大家都来争利，重开发、轻保护。

其实，这种争利乱象并不仅仅是在名山景区。

比如江津四面山，在市、区两级政府规范管理以前，当地建委、园林、旅游、税务、林业、环保等部门都争着来管理，圈地收票，形成多个园中园。

风景名胜区，有的属于园林部门管，有的属于文广局管，有的属于旅游部门管……“一遇到有利可图的事，大家都来抢。争抢的结果，就是造成一片混乱。”业内人士说。

这种争利乱象，在其他行业也普遍存在。

“‘九龙治水引发的争利管理，弊端多多——有经费的项目，大家挤破了头，造成大量重复建设，而那些难啃的骨头，则少人理睬，年年恶化。”重庆市政协委员吕天庆说。

条块分割

2008年，华侨城集团总裁任克雷考察重庆旅游资源。陪同的市旅游局官员问任克雷：“你看中了哪个地方？”

任克雷用手一指：“我看中了这个废工厂。”

此官员失声道：“这是一堆烂房子和废铁啊！”

任克雷笑笑说：“在我眼中，它是一个完美的工业主题公园原型。”

联合国有关机构发布的一项报告曾说：“重庆是中国工业之家。”近代以来，重庆工业迎来过三次大发展——开埠时期、抗战时期、“三线建设”时期，都有大批工厂迁入重庆。“这三次大迁建，留下许多工业遗产。其中不少企业，都在我国工业发展史上占有重要地位。”市文广局副局长程武彦说。

遗憾的是，很多工业遗产已经消亡：1891年建立的森昌泰火柴厂不存在了，化龙桥抗战工业园不存在了……业内人士说：“这都是条块分割惹的祸。文化、旅游、国资、经信、规划等部门各管一块，在工业遗产保护和开发上各唱各的调，难以达成一致。”

职业教育也饱受条块分割之苦。

以中等职业学校为例，按类型可分为中等专业学校、职业高中、成人中专和技工学校，前三类主管单位是教育部门，后一类主管单位是劳动人事部门。南岸区一所职业学校的校长感慨：“连学生的电子学籍注册系统，两个部门都要分别建立，造成重复办学严重。”

“物流业也因为受到多个政府部门条块分割管理，公路、鐵路、水运、仓储等行业都各成体系，无法形成高效运作链条。”龙文实业集团一负责人说。

“九龙治水”造成的条块分割，已成为阻碍多个行业发展的症结。