以制度理性構建社會新秩序

秦斌

4月22日，在行政長官1月21日簽署公佈的90天後，有“陽光法案”之稱的《財產及利益申報法律制度》法案終於正式生效。根據該法案的規定，行政長官、主要官員、局長、副局長、辦公室主任，自治部門、自治基金及等同於局長或副局長職位等的據位人外，行政會委員、立法會議員及司法官都要公開部分財產，公眾可於今年10月19日始在特區法院官網查閱。

這說明，“陽光法案”在政府層面進行了2年的修法後，終於塵埃落定。現任特首上任後，一直積極推動官員財產申報透明度的提高。特首早在2010年的施政報告中，就將修訂財產申報法列為當年度立法工作。澳門特區政府發言人表示，財產申報法案修訂的最大推動力來自特首崔世安，崔世安本人和政府主要官員均願意公開自己的財產利益。因此，陽光法案的實施，應該被視為是以崔世安為首的第三屆特區政府一個標誌性的成果，是陽光政府建設的重大進展，必將對今後澳門的政治生態環境產生全面而深遠的影響。

需要特別指出的是，如果把目光放得更長遠，就會發現，陽光法案的最大意義還不僅限於此，因為陽光法案作為政府制度建設的一個重要組成部分，其在制度建設方面的示範作用，更加說明特府在推進制度建設方面，也已邁入系統化軌道，特府正以制度理性構建社會新秩序。

一、從陽光法案到民生

長效機制

政府是不同範圍或層次的社會經濟生活得以運行的社會結點與空間載體，其本身既是區域內的行政主體，也是區域經濟和利益的主體，在社會經濟生活中的作用和影響不可忽視。事實上，在成立至今的10多年間，澳門特區政府在推動本澳社會發展和經濟建設方面確實發揮了重大作用，取得的巨大成就也是有目共睹，“一國兩制”的落實、社會治安狀況的改善、開放賭權刺激經濟飆升，都為澳門贏得了廣泛的國際聲譽，重新樹立了澳門的城市新形象。

即使最刻薄的觀察者也不能否定澳門回歸後十多年取得的巨大成就，但是，也須看到的是，過去的十多年間，澳門發展迅速，卻並不平衡，衍生的社會問題的負面性也越來越明顯，歐文龍弊案更是在繃緊了整個社會神經的同時，也把特府推到了風口浪尖。因此，第三屆特區政府成立甫始，面臨的最大問題和挑戰，就是如何挽回公眾信心和社會信任。

優秀政府成功的管治，有兩個方面最值得期待：利益集團的權力限制與弱勢群體利益的保障，簡而言之，一個限權，一個保權。這是因為，一方面，利益集團的權力過大，憑藉著他們對社會財富的佔有，可以直接或者間接地影響政府公共政策的制定，從而造成根源上的不公平，因此，就要對利益集團進行限權；另一方面，弱勢群體因為佔有的社會資源有限，導致其在爭取公共政策方面能力下降，因此，就要對弱勢群體進行保權。這樣的加減法，顯然意義重大，因為如果不將利益集團和弱勢群體間的權力關係調整到一個融洽的狀態，勢必影響整個社會的發展。事實上，從一開始，第三屆政府就有志於此。

第三屆特區政府施政前夕的民調顯示，52.4%的澳門居民的最大期望是“依法施政，廉潔高效”，這顯然說明彼時歐案給本澳社會投下了太長的心理陰影；以崔世安為首的第三屆政府，上任甫始，並沒有被動的“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，沒有簡單的“打老虎、抓貪官”，而是釜底抽薪般的提出了建設“陽光政府”的施政構想，把權力關到籠子裡，以加強公眾監督來限制行政權力，從而達到取信於民的目的。這顯然讀懂了民眾的焦慮和期待，也抓住了問題的核心，決策者顯然比任何人都清楚，本澳官場一切弊端的始作俑者，就是權力行政時代遺留下來的政府“保密主義”、暗箱操作、官本位等行政陋習。“讓陽光運行在陽光底下”，成為革除一切行政陋習的必然選擇。從路徑建設上看，建設陽光政府、透明政府，首要的就是推進政府的信息公開；進一步說，政府的透明性即政府信息的公開性，即每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他政治信息。這當然是一個非常有效的機制設計，儘管遇到的阻力也是可以想像的，不過，伴隨著陽光法案的艱難出臺，我們喜見陽光政府建設的美好未來。

除了陽光政府建設外，崔政府上臺後，在前任解決了澳門經濟發展效率問題的基礎上，策略性地將施政重點轉到了兼顧效率與公平的民生發展問題上。這一點，從特首歷年的施政報告即可一目了然。可以說，3年多來，在特府的施政報告中，一條主線已經非常清晰，那就是民生、以人為本、以民為念，民生主題得到空前強化。

這也是第三屆政府審時度勢的戰略性選擇。我們看到，回歸後的十多年間，澳門發展迅速，卻並不平衡。在快速的經濟發展中，社會的總財富在大量增加，廣大居民的生活水平都得到了不同程度的提高，貧窮階層人數在減少，中間階層在逐步擴大，但大量財富向極少數上層最富裕群體集聚的態勢也比較明顯，不均衡的金字塔型社會結構狀況並未根本好轉，貧富差距呈繼續擴大之勢。以本澳的貧富差距看，收入分配不公平的現象並沒有隨著城市的發展和經濟的繁榮而縮小，相反還在加大。隨著貧富差距越來越大，加上兩級分化的出現進一步放大了人們對收入差距的感受，嚴重刺激了弱勢群體對現實的不滿情緒，嚴重影響了弱勢群體對社會發展、對政府的評價。

因此，政府的施政理念，由強調第一次分配的效率到重視第二次分配的公平，說明政府找到了社會問題的核心。更值得可喜的是，在2013年度施政報告中，特首指出，特區政府努力不懈地構建施政長效機制，以實現民生綜合水平的持續提高。我們認為，這種提法表明特府的民生政策開始進入制度性保障階段，表明政府施政方向和方法的雙重定位革新。這說明特府在未來的民生保障上，會逐步淡化派糖等應急性的紓困措施，強化政府的制度設計與安排，制度化地解決社會問題，並上升到社會建設的層面。

由此可見，無論是陽光法案的通過，還是民生保障的長效機制，我們認為，隱藏在其背後的一個總體施政思路，則是第三屆政府的制度建設理念，也就是說，特府清醒地看到，特府面臨的諸多批評和質疑，表像上看，是由於政府在公共治理和提供公共服務方面，還不能滿足公眾的需求；深層次的原因，則是公共治理領域的制度理性缺失，因此，追尋制度理性已成為決策層的主導思維。

二、從制度建設到制度理性

上文說到，現階段而言，本澳民眾對特府最大的抱怨，往往是因為公共服務不足以滿足民眾的需求，比如飽受詬病的經屋、巴士、醫療等。從行政學的理論看，一般而言，公共治理和公共服務水平取決於兩個變量，一是經濟能力，二是公共服務制度安排。以本澳庫房之充盈，目前本澳在公共服務領域出現的問題，根源顯然不是因為缺乏提供公共服務的經濟能力，而在於缺乏合理的公共服務制度安排，正是因為這種缺失，制約了本澳公共服務產品的最大價值體現。這點本澳社會應該有所感悟，即經濟投入只能解決部分問題，而不能解決所有問題，否則何以解釋政府耗費巨額公帑，還是不能很好地解決巴士服務質素問題；以及，回歸後政府用於醫療衛生的投入逐年增加，由1999年的12.3億增至2012年的44.6億元，但居民 “看病難、長期等”的問題依舊沒有得到很好的解決。這就提醒有關部門，在必要投入的前提下，須更加深刻認識到制度建設的重要性，不斷構建和完善公共服務制度，減少資金轉移支付過程中的損耗，提高資金使用的效率，建立健全考評制度和問責制，使資金供給與公共服務水平的提高同步增長。

這也再次佐證了這樣的觀點，制度建設應作為本澳社會建設的重要一環，也證明了第三屆政府在施政方向上的正確性和必要性。制度作為一種秩序，是由一系列的規範構成，並由此對社會資源的配置及系統的良性發展發揮根本性的動因作用。諾斯講過“制度是為人類設計的、構造著政治、經濟和社會相互關係的一系列約束，是人類設計出來的形塑人們互動行為的一系列約束。”當然，事物總是一分為二的，所謂“惡法亦法“，因此，制度總分好壞。我們認為，制度理性應作為特府政府建設的價值追求。

所謂制度理性，就是通過制度安排和制度內在機制的建立，保證制度的連續、穩定與公平，制度理性是一種理想狀態，特指制度處於均衡和適宜狀態。簡單地講，制度理性就是要借助制度的合理安排，使基本制度具有較強的理性向度，既具有工具理性，又具有人文理性。或者說，尋找制度理性，有點像多種約束條件下尋最值的數學求解，或者經濟學上的著名的帕累托最優法則。為此，有學者指出，“制度理性可理解為政府通過制度安排及調整，通過糾偏機制的作用，盡可能使得經濟主體間取得共識，逐漸走向合理性的過程”（張宇燕）。

在基本法框架下，澳門特區採取行政主導下的行政、立法、司法互相配合和制約的憲制模式。其中，以行政長官為首的行政系統居於澳門政治體系的核心，是代表各方利益的權力中心。行政主導下的特府，具有巨大的資源支配能力和協調能力，但是也應該看到，儘管政府是主要制度的制定者，但受到公共治理的現實約束，政府制定的制度，其最基本的出發點，也是最終的落腳點，就是保持社會穩定。從這個角度看，對於本澳而言，所謂的制度理性，就是良性高效的社會管理管制體系，即政府的主要方針、政策、制度得到絕大多數社會成員的認可和尊重，政府各個部門和各級組織能夠有效運行，能夠整合社會各種資源和各個利益團體。這是對政府政治智慧的考驗和挑戰。

回歸以後，尤其是2002年開始的賭權開放，將澳門社會帶入了一個全面轉型的歷史時期，經濟領域的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調整、思想觀念的深刻變化，我們認為，賭權開放以來，本澳社會在政治、經濟、文化等各個領域都發生了巨大的變化，各種社會因素在時代發展這個巨大的推進器面前，產生了種種形式的重組與變異，不同群體間的利益博弈也日益複雜化。在這樣的情形下，特府追求的制度理性，本質上是社會新秩序的建構過程，也是一種理想的制度框架，在該框架下，各種利益主體在追求自己利益最大化，或者按照交換論、博弈論者所說，“在最大化其偏好的前提下，又不損害其他主體最大化其偏好，也就是追求自己合理利益的權利”。

總之，在利益分化、利益博弈、利益衝突已逐漸顯現化的本澳，從增量改革到存量改革的過程中，如何形成一種相對均衡的利益格局，如何形成一種使得利益格局能夠大致均衡的機制，將成為一個我們必須面對和解決的問題，而特府以制度理性建構社會新秩序的施政理念，無疑是保持澳門可持續發展、解決錯綜複雜的社會矛盾和實現社會動態穩定的關鍵舉措。隨著陽光法案、民生長效機制等一系列全域性制度的實施，讓我們對陽光政府的建設充滿了信心，對澳門的良性轉型充滿了信心。