转变政府职能，加强行业协会对乳制品质量的监管

[摘 要]近年来，乳制品安全事件屡屡发生，严重影响了消费者的身体健康和乳制品行业的稳定发展，加强对乳制品的质量监管迫在眉睫。鉴于政府监管不完善的客观存在，我们需要建立一种合理有效的乳制品监管体系与模式，寻找到一个适当的中间管理环节对政府监管的缺陷进行弥补。乳制品行业协会这一行业自律监管组织作为政府与企业之间的桥梁纽带，其自身的特点与优势决定了在乳制品质量监管方面能够发挥重要的作用。

[关键词]政府监管漏洞；乳制品行业协会；监管措施

近年来，我国乳制品安全事件时有发生，这不仅给我国乳制品行业发展带来极大的破坏以及对广大消费者的健康安全造成了难以弥补的损失，更重要的是从中反映出我国乳制品监管环节漏洞之所在。一方面，乳制品质量安全监管专业程度较强，政府能力有限，无法涵盖市场监管的方方面面，不能很好地对乳制品进行全面、有效的检验检测；另一方面，从经济利益角度来讲，由于地方财政收入有很大一部分来自于当地企业的税收，政府有时难免受到企业的牵制。在这种情况下，当出现一些问题时，政府往往首先从保护的立场出发，使公众无法在第一时间了解到事件的真实情况。“三鹿奶粉事件”等后续一系列事件揭示了政府在乳制品安全监管方面的不足之处，这就要求政府面对自身管理的一些薄弱环节，采取改革措施，提高监管能力与处理、化解危机的能力。同时，寻求一种合理有效的监管模式，找到一个适当的中间层次管理环节，发挥行业自律组织的监管作用，实现政府监管与社会监管资源的合理优化配置。

一、行业自律组织对乳制品监管的重要性

在构建和谐社会和完善社会管理中，“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。[1]托尼·马歇尔曾说：“对第三域组织来说，共同点在于它们都作为个人和国家之间的中介者活动，既得以维持社会的团结，又可以使社会变迁顺利进行。”[2]

从乳制品行业协会的性质来看，它是行业性、非营利性的社会组织，依法实行自治，它存在的价值就在于为社会提供更多更好的公共服务，负有维护和实现公共利益的管理责任。行业协会实施监管是其履行法定自律义务的体现，也是维护乳制品行业全体成员共同利益的需要。它能够更好地了解乳制品行业如何运作，出台的文件及其采取的管理措施更能为市场和主要参与者所接受；自律监管成本大部分由被监管者来承担，它们会进行利益的权衡，这可以在一定程度上降低政府监管的成本。

从乳制品行业协会的职能来看，它能够集中职能，按乳制品的特点、品种进行监管。一方面，企业以实现利润最大化为其最终追求目标。对于消费者，收集食品安全信息也需要大量的时间精力等成本，行业协会作为第三方力量的介入在确保乳制品安全问题上担负着义不容辞的责任，它的重要目标之一就是规范乳制品企业的行为，指导广大乳制品企业推出优秀的品牌奶粉、牛奶，促进乳制品市场的安全稳定建设，遏制市场中的不正当竞争行为，实现对消费者合法权益的切实保障。行业协会成员在乳制品安全检测、风险评估等方面拥有更多的信息，基于对这些信息的收集、发布，能够及时准确地曝光不符合安全标准的产品。此外，它可以为政府的宏观管理提供信息咨询，为政府实现有效监管提供建议与参考，推进政府决策的民主化、法制化；另一方面，在企业运行过程中，它可以将政府发布的信息及政策导向及时传递给企业，对其进行规范、引导和监管，实现政企分开，在一定程度上阻断政府和企业之间的利益裙带关系，从而使政府职能转入“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督”的轨道。[3]

我国行业协会是在社会转型时期成长、发展起来的，受到经济体制、政治结构、文化传统等多方面因素的影响。我国经济的市场化程度还有很大的发展空间，行业协会不可能像美国的行业协会一样，处于独立于政府之外的自治领域，而是位于政府与企业的中间环节，强调计划指导与市场调节相结合。乳制品行业协会的自律监管既需要政府监管给予支持，又需要通过加强政府监管从而保证其功能得以充分发挥。二者相辅相成，相互促进，形成有效的共同治理结构。这在很大程度上是一种互补关系，而非行业自律监管替代政府监管。乳制品行业协会为政府决策提供服务与参考，通过与政府通力合作，完善监管职能；政府只需把好行业准入后的重点环节即可，赋予乳制品行业协会规范本行业更多的权力，同时也给予一定的资金支持，加大对地区牧场、技术攻坚部门的投入，保护行业品牌，促进整个乳制品行业的健康有序发展。

二、乳制品行业协会质量监管的措施

（一）实施可追溯管理模式

乳制品行业协会下属的各企业，须记录乳制品从生产到流通各环节的信息。行业协会收集这些信息，为每种乳制品分配一个独立的编号，整理成数据库并开设网页供消费者查询。乳制品有了编号，可追溯管理模式就变得易于操作。乳制品生产链上的所有部门会陆续增添原料、添加剂等信息的真实记载，并有义务保管这些信息。争取做到乳制品生产和加工过程都能严格自律，从原料加工到产品出厂的每个环节都严格把关。

（二）树立危机意识，建立风险评估机制

每一起乳制品安全事件发生时，如果我们具有足够的敏感度和危机意识，就可能及早发现这些现象背后隐藏的危机，从而及时采取措施，尽量降低危机带来的损害程度。因此，加强风险评估就很重要，应及时识别和防范风险，预计可能造成的危害程度的大小，采取合适的危机防控计划和应急处理方案，防止事态日益恶化。

（三）健全乳制品安全信息系统

在食品安全监管过程中，信息的交流非常重要，也即食品安全信息的公开性和透明度。应加强信息网络建设，乳制品行业协会可以建立以Milknet为代表的乳品安全信息系统，收集并整理有关乳制品的国家标准、地方标准及国外质量标准，定期发布乳制品市场检测等信息，建立乳制品安全危机预测预报机制，发现问题及时上报并及时向社会公布不合格食品的召回情况。同时，运用风险分析的方法，客观地分析乳制品对健康的影响，对乳制品中影响健康的物质进行定量和定性，并根据这一物质的摄取量，推测消费者健康受到损害的程度。构建乳制品安全重大问题科研攻关体系，充分利用协会质检系统在技术与设备方面的优势，及时将乳制品安全信息和有关物质含量安全的警示公布于网上，随时接受消费者的各种咨询，保障消费者的知情权，增强乳制品安全监管工作的透明度，营造全社会共同监管的良好氛围。

（四）建立事前监督和预警机制

在我国当前乳制品安全监管的各个环节之中，存在着脱节现象，真实信息情况被隐瞒，监管部门难以做到事前预警和控制，往往在危险事件曝光后才采取措施加以防范。同时，我国目前的法律规范对于事前的防范机制没有作出强制性的规定，少数企业对于问题食品的召回也只是其自愿行为。发达国家普遍采用“从农场到餐桌”全流程式的监控体系，实现有效地风险管理和应急控制。因奶粉、牛奶这类乳制品涉及奶牛养殖、饲料、奶源、企业、生产、加工、流通等多个环节，任何一个环节出问题都将会影响到食品的安全性。因此，我们应防患于未然，从源头入手，在食品流向的各个环节建立食品安全信息可追踪系统，每一阶段都应当对食品做出相关记录并定期上报至乳制品行业协会，确保一旦食品出现问题，能够快速查找原因，尽量减小对消费者身体健康的损害。从整个食品生产链出发，以预防为主，由事后监管转变为事前监管，实现“从牧场到餐桌”的全程控管体系。

（五）完善对奶站的监管

目前，我国没有具体的管理办法和监管部门对奶站进行规范，同时缺乏审批的准入机制，可以说奶站的建设基本上没有门槛。而一家企业往往需要相对固定、具有一定规模奶源的奶站，企业厂商难以对奶站进行强制性约束，政府也因难以对奶站进行监管而为其留下了掺假行为的空间。对于这一监管盲点，我们应积极采取措施加以规范。根据《乳制品工业协会行业公约》的规定：乳制品企业应“加强自有奶源基地建设，严格执行原料奶收购合同，不压级压价，不相互抢奶，不哄抬奶价”。[4]由这一规定我们可以看出，奶源基地的建设与监管已成为整顿乳制品市场的重点之一。

首先，各地方政府部门应根据本地区的特点，制定适合不同模式的规范奶站的管理条例，建立奶站准入制度，可以由当地畜牧部门对其进行管理，乳制品行业协会协助畜牧部门对奶站进行监管。

其次，政府应鼓励乳制品加工企业自己建立奶站，自己派驻奶源质量管理人员。当地农牧部门成立生鲜牛乳质量专项检查工作小组，逐级落实乳品质量安全属地管理责任，明确工作制度，定期全面检测，对每一个奶站收购和销售生鲜奶进行抽检，并将结果及时公布于政府网站和乳制品行业协会的网站上，杜绝不合格生鲜牛乳流入市场；加大对标准化奶牛养殖小区和机械化挤奶站的管理力度，引导养殖户集中饲养，加强养殖环节的技术培训，推行标准化规模养殖模式。各地畜牧饲料主管部门要对辖区内的奶牛饲料生产企业和奶牛养殖小区自配料进行全面检查，严禁使用和在饲料中添加国家明令违禁药物和有害化学物质。奶牛养殖小区和奶站要设立奶源质量管理监督员，负责奶源管理、奶站监督工作，坚决打击生鲜牛乳掺假制假的违法行为。

再次，上文所述建立“从牧场到餐桌”的全程控管体系，要与各乳制品加工企业已经建立的牛乳及乳制品检测中心相结合，严格按照2010年3月30日发布的《食品添加剂新品种管理办法》，由本行业协会和企业定期派员到奶站对原料奶的各项卫生指标尤其是对非乳源性物质掺杂掺假的情况进行检测，规范好奶业产业链的源头环节。实现国家、政府、乳制品行业协会以及大型乳品加工企业检测部门的数据共享，建立国家标准的原料奶质量安全数据库。同时，追踪国际乳制品行业中发生的问题和市场上的非正常现象，并联合相关部门、企业，结合生产各个环节及时进行自检，实现对乳制品行业的有效监管。

[参考文献]

[1]中共中央关于完善社会主义市场经济体制建设的决定[N].人民日报，2003-10-22.

[2]李亚平，于海.第三域的兴起——西方志愿工作及志愿工作组织理论文选[M].上海：复旦大学出版社，1998.

[3]徐颂陶等.中国政府行为研究看得见的手[M].北京：中国人事出版社，1996.

[4]乳制品工业协会行业公约[Z].2010-10-29.

[作者简介]王芳，天津师范大学法学院。