充分发挥资金支持政策正向激励作用推动农村信用社深化改革

胡晓炼

自2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号），新一轮农村信用社改革试点工作正式启动以来，农村信用社改革逐步在全国范围内展开。按照国务院的统一部署，人民银行负责制定并组织实施农村信用社改革试点资金支持政策（以下简称“资金支持政策”）。人民银行认真研究制定，并精心组织实施资金支持政策，严格考核农村信用社改革实效。

至2013年，已经进入改革的第十年头，资金支持政策已经基本落实到位，对支持和推动农村信用社改革发挥了重要的正向激励作用，农村信用社改革取得重要成果。

一、我国农信社的发展历程

农村信用社是由农民入股，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的地方性金融组织，它的服务对象是农民，服务区域在农村，服务目标是为了促进地方经济的发展和社会的稳定，农村信用社建社以来，在不同的历史时期，都为我国的农业和农村经济，以及农村社会稳定作出了较大的贡献。然而，建国后成立的农村信用社都是以行政指令组合而成的名义上的合作组织，从一开始就不符合“自愿、互助合作、民主管理”等合作制原则规范，经历了多次整顿、改革，现在合作金融的基本属性已经所剩无几。

长期以来，由于我国农村经济发展的不平衡，农村信用社现有产权状况的多样性，农民参与农村信用社民主管理的意识低下等原因造成了农村信用社的亏损和历史包袱严重，农村信用社产权制度变迁的国家偏好和农民的接受程度之间存在着矛盾，信用社复杂的股权结构和长期的“官办”色彩更加剧了这一矛盾。

然而，这并不等于说我国不需要合作制农村信用社，或国际规范的农村信用社在我国无法生存。国际经验表明，许多发达国家，合作金融仍然是各国金融业中不可或缺的重要组成部分。合作金融的必要性和存在生存、发展的空间就在于弱势群体可以通过团体合作、资金联合的方式，实现互助，解决单个社员不易解决的经济问题。

现在，在我国广大农村地区，金融服务业面临的现实是：商业银行战略转向、机构网点收缩；政策性银行无力直接伸到最基层去顾及农户的金融需要；农村信用社也面临重组、改造，甚至撤并；民间借贷、地下钱庄日渐活跃。因此，完全有必要发育一大批农民自己的真正意义上的农村信用合作组织，现有农村信用社的改革势在必行。

二、推动农信社深化改革的深远意义

农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是联系农村千家万户的金融纽带，是农村金融的主力军，它服务的对象是农民，服务的区域是农村，服务的目标是促进农村经济发展和社会稳定，与农民的关系最密切，在农村金融中具有举足轻重的地位，在支持“三农”中具有不可替代的作用，它的金融产品也是最适合农民和农村经济发展的。进一步深化农村信用社改革，增强金融服务功能，加大支农力度，是当前金融改革的一项重要而紧迫的任务。

坚持市场化改革取向，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，逐步改革完善管理体制和产权制度，并进一步深化农村信用社产权制度改革、转换经营机制、理顺管理体制、落实国家扶持政策，增强农村信用社的内部控制力和风险防范能力，促进农村信用社持续健康发展，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务农民、农业和农村经济的社区性地方金融企业，保障农民利益，增加农民收入，发展农业经济，促进广大农村全面建设小康社会具有重要意义。

各级、各部门一定要从实践“三个代表”重要思想和支持农村经济发展、全面建设小康社会的战略高度，充分认识深化农村信用社改革的重要性，不断加大对农村信用社的支持力度，帮助农村信用社逐步降低不良资产比例，化解历史包袱，为农村信用社组建合作银行、商业银行打下坚实的基础。

三、精心组织实施资金支持政策，充分发挥持续正向激励作用

按照国务院的统一部署，人民银行会同银监会就按照因地制宜、分类指导，防范道德风险，建立正向激励机制，以及“花钱买机制”的原则，及时制定发布了资金支持政策，并按照规定的程序和条件，精心组织实施资金支持政策，严格考核农村信用社改革成效。

（一）建立持续的正向激励机制，注重落实资金支持与推动改革相结合。人民银行会同银监会制定并发布了资金支持政策实施方案，对资金支持政策的实施设置了适当条件和规范透明的考核程序，强调专项票据的发行、兑付和专项借款的发放进度，必须与试点省（区、市）改革试点实施方案的实施进程相结合，与农村信用社改革取得的实际成效挂钩，以持续激励农村信用社深化改革。同时，考虑到地区间农村信用社的经营财务状况和改革难易程度差异较大，人民银行设计了专项票据和专项借款两种资金支持方式，设置了不同的资金支持条件，由农村信用社依据实际情况自主选择。针对此次产权制度改革设计的股份制、股份合作制、合作制三种产权制度模式，以及农村商业银行、农村合作银行、以县（市）为单位统一法人和县、乡两级法人等四种组织形式，资金支持政策分别规定了差异化的专项票据发行、兑付标准，以鼓励各地农村信用社结合自身实际，积极稳妥地安排改革进度。以多元化的制度供给满足多元化的制度需求，有利于农村信用社切合实际积极推进改革。

（二）坚持循序渐进原则，逐步推动农村信用社深化改革。鉴于改革前农村信用社历史包袱重、资产质量差、内控管理弱的特点，为促进实现改革目标，增强专项票据发行、兑付考核的操作性，量化考核条件，便于农村信用社准确把握改革要点，人民银行按照先易后难、循序渐进、逐步深化的战略，完善资金支持政策，明确农村信用社在申请兑付专项票据时，明晰产权关系、完善法人治理结构应取得明显进展，重点考核其健全内控制度、转换经营机制和完善法人治理的实际成效，并提出了逐步提高资产质量、有效控制成本费用、不断改善财务状况的具体要求。

（三）健全考核工作机制，确保政策公信力。一是建立专项票据发行、兑付联合考核工作机制。二是建立专项票据考核现场抽查机制。三是建立专项票据考核评审委员会制度。四是建立专项票据考核申诉制度。五是建立专项票据考核考评机制。通过透明的考核工作机制，有效保证了政策的公信力。

（四）适度微调资金支持政策，加大对老少边穷地区的资金支持力度。按照强化正向激励机制、向老少边穷地区倾斜、微调县（市）执行统一计算标准的原则，对全国616个县（市）共计调增资金支持额度33亿元。从地区分布看，微调增加的资金支持额度和涉及增加资金支持额的县（市）中，西部12省（区、市）分别占85%和82%；国定贫困县（市）分别占44%和43%。北京、广东等东部7省（市）不纳入微调范围。从实际执行情况看，微调资金支持政策较好地体现了正向激励原则和向老少边穷地区倾斜的政策意图。

（五）严格考核改革成效，促进实现“花钱买机制”政策目标。十年来，人民银行会同银监会按照资金支持政策规定的条件和程序，严格考核农村信用社改革成效。截至2013年3月末，共计对2408个县（市）农村信用社发行专项票据1699亿元，对2405个县（市）兑付专项票据1694亿元，兑付进度达到99%以上。对新疆、吉林、黑龙江等3省（区）发放专项借款17亿元。目前，资金支持政策已经基本落实到位，资金支持与农村信用社改革成效挂钩的政策安排，对支持和推动改革发挥了重要的持续正向激励作用，促进实现了“花钱买机制”的政策目标。

（六）加强专项票据兑付后续监测考核，推动农村信用社改革再上新台阶。为继续有效发挥资金支持政策对农村信用社改革的激励约束作用，推动其巩固前期改革成果，不断增强可持续发展能力，切实提高农村金融服务水平，人民银行加强对已兑付专项票据农村信用社的后续监测考核，并根据考核结果，发挥货币政策和金融市场准入政策的激励约束作用，促进农村信用社加快建立可持续发展机制，积极改善农村金融服务。自2011年开始，以县（市）为单位，人民银行已按年组织实施了3次专项票据兑付后续监测考核，考核取得良好效果，对推动农村信用社进一步深化改革发挥了重要的激励约束作用。

四、农信社改革取得重要成果，农村金融服务水平显著提升

总体看，近年来，农村信用社改革试点成效显著。对保持我国农村金融的稳定发展、提升农村金融服务能力和水平、推动社会主义新农村建设发挥了重要作用。

（一）各项扶持政策落实到位，长期积累的沉重历史包袱有效化解。改革试点以来至2013年3月末，人民银行采取专项票据和专项借款两种方式，共计对农村信用社安排资金支持1716亿元、支付专项票据利息90亿元，占中央安排用于化解农村信用社历史包袱的2600亿元资金的69%，基本化解了农村信用社的历史包袱。改革以来，全国农村信用社共消化历年亏损挂账1070亿元，降幅达到81%。已全部消化历年亏损挂账的县（市）个数为2107个，占县（市）总数的比例为91.8%。当年亏损的县（市）个数由2002年末的1330个下降至13个。自2004年全国农村信用社实现轧差盈余以来，截至2012年末，累计盈利6901亿元，其中，2012年盈利2160亿元。

（二）资产质量和经营财务状况明显改善，长期存在的系统性、区域性支付风险有效控制。按照贷款五级分类口径统计，2013年3月末，全国农村信用社不良贷款余额和比例分别为3525亿元、4.2%，比2007年末分别下降3071亿元、16.8个百分点。全国农村信用社资本充足率为11.3%，比2007年末提高11.4个百分点；拨备覆盖率为118%，比2007年末提高104个百分点。2012年末，全国农村信用社资产利润率为1.1%，比2007年末提高0.56个百分点。

（三）资金规模和涉农信贷投放显著增加，农村金融服务明显改善。2013年3月末，全国农村信用社各项存贷款余额分别为13.2万亿元、8.3万亿元，比2002年末分别增长5.6倍、5.0倍。各项贷款占全国金融机构各项贷款的比例为12.7%，比2002年末提高2.1个百分点。涉农贷款和农户贷款余额分别为5.6万亿元、2.8万亿元，比2007年末分别增长1.7倍、1.4倍。涉农贷款占同期各项贷款的比例为67.1%，比2007年末提高0.6个百分点。

（四）产权制度改革取得一定进展，法人治理组织架构初步建立。截至2013年3月末，全国共组建农村商业银行352家、农村合作银行141家、县（市）统一法人农村信用社1795家。目前，农村信用社基本建立了“三会一层”的法人治理组织架构并初步运行，制定了“三会一层”的运行程序、规则和激励约束制度，健全了信息披露制度和对主要高级管理人员的专项审计和离任审计制度。部分农村信用社在完善法人治理方面进行了有益探索，取得了初步成效。

（五）省级政府的依法管理和金融风险处置责任初步落实，省级联社履行行业管理职能取得成效。按照构建“国家宏观调控、加强监管，省级人民政府依法管理、落实责任，农村信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制要求，分别明确了有关方面对农村信用社的监督管理责任。初步明确并落实了省级政府对辖内农村信用社的金融风险处置责任，维护了农村金融稳定。省联社履行对辖内农村信用社的行业管理、指导、协调、服务职能，通过建章立制、业务指导、人员培训、帮助清收不良贷款等措施，在一定程度上促进了农村信用社健全内控机制、防范业务风险。

在充分肯定前期农村信用社改革取得显著成效的同时，应该看到，农村信用社改革发展中尚存在一些深层次体制机制问题，真正实现改革达标，仍需不断努力：一是产权制度改革有待进一步深化，市场主体投身改革的主动性发挥不够。改革以来，由于产权制度改革仍不彻底，农村信用社为谁所有、对谁负责仍不清晰，由此引发的内部人控制、内控管理薄弱、法人治理失效问题仍然突出。同时，农村信用社行业管理的行政色彩比较浓厚，也制约了农村信用社深化改革的积极性和主动性。二是农村信用社的金融服务方式和能力与农村金融服务多样化需求不相适应，服务手段相对单一、服务效率不高，导致县域和农村金融服务的供需矛盾仍然比较突出。三是农村金融风险补偿制度不完善，支持农村信用社可持续发展的系统性、制度性扶持政策体系尚不健全，尚未形成促进改善农村金融服务的长效机制。

五、推动农信社进一步深化改革，促进持续改善农村金融服务

进一步深化农村信用社改革，应坚持以下五项原则：服务“三农”原则，督促和引导农村信用社始终坚持支农服务方向不动摇，努力改善农村金融服务；重点突破原则，明晰产权关系、完善法人治理结构务必取得实质性进展；市场化原则，鼓励农村信用社自主选择产权组织形式，保持县（市）法人地位总体稳定；适度竞争原则，建立市场准入退出机制，强化外部约束；商业可持续原则，着力构建系统性、制度性农村金融政策扶持体系。

（一）下移农村信用社的经营、管理重心。保持农村信用社县（市）法人地位的总体稳定，引导农村信用社真正做到贴近农民、扎根农村、做实县域，有效发挥农村信用社作为社区性金融机构的功能，发挥农村信用社地缘、人缘、血缘的比较优势，实现健康可持续发展。

（二）积极推动农村金融服务创新。近年来，我国农村经济社会快速发展，农业产业结构升级和城镇化建设步伐明显加快，农村金融服务需求呈现多样化趋势。农村信用社必须积极适应农村金融需求和市场格局的新特点、新变化，与时俱进地改进服务方式，创新金融产品，调整服务重点，既要充分满足农民的基本信贷需求，又要适应农业现代化、产业化和新型城镇化建设对金融需求的新要求，全面提升农村金融服务水平。

（三）积极引进民营资本投资者。要按照商业化和市场化原则，推动农村信用社进一步明晰产权关系，构建多元化产权制度和多样化组织形式，坚持股份制为主导的改革方向。要注重运用市场化手段，引导民营资本投资入股农村信用社，促进农村信用社增强资本实力，提高资本质量，优化股权结构，强化股东的风险意识和责任约束，提高股东参与经营决策的能力和积极性，发挥民营资本投资者在法人治理中的主导作用，真正构建“三会一层”运作规范，权力有效制衡的激励、约束机制，增强农村信用社深化改革的内在动力，内生促进农村信用社实现可持续发展的机制。

（四）科学规范省联社履职行为。一是推动省联社进一步深化改革，按照“明确职责、规范履职、改进管理、强化服务”原则，明晰省联社履职边界、规范履职行为，淡化行政管理，强化服务职能，实现由管理型向服务型转变。二是促进省联社坚持因地制宜、分类指导原则，对辖内农村信用社实施分类管理。对经营财务状况明显改善、内部管理水平较高、可持续发展能力较强的农村信用社，省联社应按照市场化原则，提供支付结算、业务咨询等公共服务。对经营财务状况有所改善，具备一定自我发展能力的农村信用社，省联社应通过强化现场检查、外部审计等措施，规范农村信用社经营行为，培育其自我管理能力，引导其逐步建立可持续发展机制。对资金实力弱、财务状况差、自我发展能力严重不足的农村信用社，省联社要进一步加大管理工作力度，强化监督检查，可对其高级管理人员聘任、大额贷款和财务开支等重要事项进行指导咨询，帮助其逐步可持续发展。

（五）构建多元化、多层次的适度竞争农村金融市场。服务“三农”的关键不在于银行大小，而是在于运行机制，更在于农村金融市场的培育。适度放宽农村金融市场准入标准，鼓励国内外各类社会资本通过入股、重组、兼并等方式进入农村金融市场，构建真正的农村金融竞争主体。要合理布局大中小型涉农金融机构，明确市场定位，实现合作共赢，共同提升农村金融服务水平。要充分发挥好大中型涉农金融机构在资金、技术、人才方面的优势，不断提升支农骨干和支柱作用。扎实推进农业银行“三农金融事业部”改革试点工作，确立县域事业部经营主体地位，更好地服务“三农”和县域经济发展。进一步深化农村信用社改革，不断改进服务方式、创新金融产品，巩固和提升农村金融服务主力军地位。要在风险可控的前提下，大力发展小额贷款公司、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等产权明晰的新型农村金融机构，着力打造治理有效、定位清晰、服务“三农”的专业化农村小微银行。积极引导并规范发展在农民专业合作社基础上开展信用合作和资金互助，适时适度发挥民间信用合作促进改善农村金融服务的作用。引导民间金融阳光化、规范化发展。

（六）加快建立农村中小金融机构存款保险制度。建立农村中小金融机构存款保险制度，构建维护农村金融稳定的防火墙，以有效解决监管力量薄弱问题，也有利于健全农村金融市场退出制度，强化外部约束机制，解决因金融风险处置资金缺乏，对农村信用社难以实施市场退出的问题。

（七）加快构建促进农村金融可持续发展的扶持政策体系。目前，应加快构建促进农村金融发展的系统性、制度性扶持政策体系，合理覆盖涉农金融服务的经营成本和风险，为农村信用社实现可持续发展创造良好的政策环境。一是发挥财政政策的主导作用。二是加大税收政策优惠力度。三是强化货币政策的正向激励作用。四是对地处老少边穷地区、商业可持续发展能力不足的农村信用社，加大财政补贴力度。

（八）加快金融生态环境建设。农信社要不断扩大信用工程建设的阶段性成果，加强信用工程的宣传、教育力度，进一步完善小额农贷内控机制，增强广大农民的信用意识，优化信用环境，按照政府主导、各方配合的要求，全力推进“信用户、信用村、信用乡（镇）”的创建工作。要建立健全金融债权联席会议制度，及时沟通信息，定期对违信、失信企业和个人予以通报，配合司法、执法部门，加大对违信行为的处罚力度。进一步规范企业改制行为，坚决制止企业逃废农村信用社债务的行为。做好对农村地区的信用知识宣传工作，提高农民和企业的信用意识和风险防范意识。加快推进农村信用体系建设，通过准确识别贷款人身份，保存贷款人与农村信用社的信贷记录等方式，帮助农村信用社准确判断信贷风险，提高信贷资金投放效率，为农村企业和农户贷款业务提供信用支持，缓解农村企业和农户贷款难问题，营造出和谐的农村金融生态环境。

（作者系中国人民银行副行长）