论应急物资管理体系的建设

崔春秀

摘要：人类生存需要面对各种威胁，如洪水、地震、台风、火灾及各类瘟疫等，这些灾害威胁着人们的生命、财产安全。要把灾难所带来的损失控制在最低程度，就要有相应的突发事件应对措施，各国政府和社会各界都极为关注这个问题。在突发事件应急处置中极为关键的一点就是应急物资供应。及时的应急物资供应不但能挽救灾难中在死亡边缘挣扎的生命，也能在灾后重建中起到不可替代的作用。本文通过对目前应急物质管理的现状进行分析，发现其中存在的问题，针对这些问题提出一些建议。

关键词：应急物质；管理体系；建设

一、应急物资的概述

应急管理中使用到的各种设备及物品就是我们所说的应急物资。既然被称为应急物资，显然有别于日常普通的物资。总结起来，应急物资有着运输过程中经济性弱、物资品种多、物资需求时间紧迫、物资需求数量极不确定等特点。所以，对应急物资管理的基本要求就是要在灾难发生之前做好充足的储备，对有可能灾难做好相关预案，灾难发生后，通过应急物流系统将应急物资准确、迅速地运送到灾区。

应急物资可以多角度进行分类。例如根据紧急程度可分为：一般级别、严重级别、紧急级别；根据事件的性质可分为：事故灾害类、自然灾害类、社会安全事件类等；根据使用的范围可分为：专用类和通用类；根据用途可分为：生命救助类、临时食宿类、交通运输类、工程设备类等。

二、应急物资管理体系中存在的问题

（一）管理体制和储备制度存在缺失

关于应急物资储备制度，国家制定了相关法律法规，但已经颁布的地震应急条例、粮食应急预案等规章制度大部分是单行法中的应急储备制度，普遍的适用性不强。在没有一个专门针对应急救援物资储备的规定出台的情况下，应急物资储备工作缺乏有力的法律依据，工作的执行力度也就大打折扣。

目前我国是采用垂直管理结构对应急物资进行管理，这种垂直管理结构是以行政管理为基础设置的，存在两个方面的缺陷。首先，从应急物资储备的地域范围来看，储备的主体是我国市级以上人民政府及紧急事件发生概率较高区域的县级人民政府，而实际上由于地域分布、经济发达程度等因素的影响，各级地方政府的规章制度、实际状况、管控水平及风险应对意识各有不同，这也就造成了各地域应对紧急事件的物资存储有较大的差异，无法实现统一平衡。其次，中央政府统一领导，分部门、分类别的管理方式是在灾害发生时、灾难发生过程中、灾难发生后根据职能的不同，由不同的部门分阶段地介入管理，这样就使得应急物资的管理缺乏协调性。在没有充分沟通协调的情况下就容易出现各自为政、应急救灾资源配置不合理等现象，同时也容易影响应急物资供应的有效性和及时性。

（二） 存储种类单一，储存数量较少

我国是世界人口大国，庞大的人口数字就需要在发生各种紧急事件时有大量的应对紧急事件的物资，且要求应对紧急事件的物资品种繁多。但从目前情况来看，我国应急物资存储的数量还远远不够，不能完全满足大规模救灾行动的需要。例如，在汶川特在地震发生后，仅仅两天时间就调拨空了中央救灾物资存储中心所储备的应急物资，而被调拨出的物资也不能完全满足灾区救灾现场的需要。

从应急物资的种类上看，我国政府所储备的救灾物资基本是临时简易帐篷、防寒棉衣、防寒棉被及少量救生装备等。而实际上应急物质根据用途不同可细分为防护用品、工程设备、生命求助、生命支援、求援运载、动力燃料、临时食宿、照明设备、工程材料等十余类、百余种物资。这就说明在应对紧急事件物资存储的品种上，我国政府所存储的品种缺少。在紧急抢救、急迫赈灾的情况下，应急物资品种的欠缺会影响救灾效果，无法满足灾民生活所需。

（三）存储模式单一

实物存储、生产综合能力存储、合同存储都是应急物资的存储模式。但在实际中，我国应急事件物资存储模式较为单一，基本上采用的是实物存储模式，生产综合能力存储与合同存储所占比例相当小。相关机构颁布的规章制度也只要求了实物存储这样一种模式，应急物资存储方式过于单一，使得所存储物资的品种、数目等方面比较匮乏。虽然合同存储与政府存储相结合的存储方式也在部分地方被使用，却由于双方的职责义务约定不明确，在紧急灾难发生时无法做出迅速的反应，最后往往还是各政府部门来做出紧急采购。由于缺少相关的法规要求及法律标准，有些使用生产综合能力存储的地方实际过程中的操作方式也无统一模式，无法统一要求。有的签订紧急的供货条约，有的是签订了紧急情况下的征用合约。另外，对生产综合能力的协议存储的监管，也没有科学完善的监管举措。种种原因使得生产综合能力存储与合约存储这两种储存模式在应急物资管理中不能完全地发挥作用。

（四）应急经费不充足

分级管理是目前我国的采购应急物资费用的管理办法，就是省市级的应急物资采购经费由各省级财政部门支出，中央级的应急物资由中央财政来负担费用，相关的法律法规在这一方面也没有做出硬性的规定，具体做法并不统一。

应急物资的储备管理也需要大量的经费，在这个问题上，中央级实行的是代储制度， 中央财政按照实储物资的比例来拨付物资管理费。然而，各地方的经济状况、客观情况有很大的差异，这就使得部分地方应急物资储备经费严重不足，在没有经费的情况下也就无法采购物资及建设仓库。

三、优化应急物资管理体系的建议

（一）改进应急物资存储管理制度

应该成立专门的应急物资管理组织机构。此机构成立的目的是要保障应急物资的供给、提高应急物资的使用效率，在中地方与中央之间、部门之间搭起桥梁、形成互动，最终实现应急物资的一体化管理。在灾难突发的时候，各个地方、各个部门的应急物资共同迅速做出反应，有序地把应急物资在第一时间运送到灾区。另外，应急物资管理部门需要一个现代化的应急物资管理平台，这个平台通过使用信息技术完全掌握政府、社会机构、企业所存储的应急物资的位置及数量种类，对于应急物资的实时变化情况也可以通过管理平台完全掌握，实现应急物资的高效、准确管理。

（二）提高应急物资存储数量，扩充应急物资储备品种

财政部门要加大对应急物资的投入，社会各界也应一并给予力量，应急物资的仓储容量要扩充到一个合理的范围。另外，对应急物资的种类应该更细致的划分，应急物质储备应考虑到灾区发生地有可能面对到的实际情况，进行多种类的应急物资储备。对于目前储备短缺的药品、照明设备、婴儿食品、应对紧急事件发电机、卫生用品等物资的存储，更应该给予高度关注。

（三）努力朝多元化储备模式发展

多元化的储备模式能够改善单一储存方式带来的储存数量不足等问题，在大规模救灾中的作用更加明显。多元化储备模式是单一储备模式的结合体，可概括如下。

首先，生产能力储备与实物储备相结合。生产能力储备是指定具有生产能力的企业为储备企业，在发生灾难时，迅速进行应急物资的生产。对于生产周期短、占用空間大且不易长期存储的物质就极为适用生产能力储备。这种多元化储存模式可谓虚实结合，增加了可供应物资量，减少了储存管理费用。但这种储备要注意求真务实，不可过分地夸大企业的生产能力，政府随时要掌握企业目前的生产情况，对企业的监管及补贴政策要真正落实，对于有问题的企业要取消资格并选取合适的企业进行补充。

其次，企业储备与政府储备双管齐下，这样可以缓解政府压力。需注意的是，政府与企业间应有协议，明确权责，防止互相推卸责任。

最后，家庭要有应急物资储备。遇到灾害先要自救，全民都应该有应急意识，具备灾难中的自救能力。政府应该在这方面做好宣传动员工作。

由于我国各个地区的灾害发生频率和规模差别较大，对多元化应急物资储备的组合模式不要求统一。各地方政府可以根据自己的实际情况进行合理、科学、高效的组合。

（四）实现应急物资经费来源多渠道

中央要有专项经费用于应急物资储备，要逐步提高补助经费标准。地方政府也应进行多种融资，充实地方的应急物资存储金。社会上应成立救灾预备基金会，发动社会力量补充基金。

参考文献：

[1]包玉梅.突发公共事件应急物资储备策略研究[J].科技信息（学术研究），2008（34）.

[2]陈桂香，段永瑞.对我国应急资源管理改进的建议[J].上海管理科学，2006，（04）.

[3]张红.我国应急物资储备制度的完善[J].中国行政管理，2009（03）.

（作者单位：山西省霍州煤电集团李雅庄煤矿供应科）