工伤认定法律制度立法变迁初探

张琪

摘 要 工伤保险是社会保障制度的重要组成部分，同时也是世界上立法最早、实施范围最广的社会保险项目。直到二十世纪五十年代初，我国的工伤保险制度始才后知后觉地建立起来。2004年《工伤保险条例》的实施，掀开了我国工伤保险的新篇章。但随着社会的不断发展，该《条例》在实践中也逐渐显现出工伤认定争议多、覆盖面低等缺漏。2010年我国新颁布施行的《工伤保险条例》对04年《条例》进行了适应社会发展变化的修改与补充。在工伤保险制度中，工伤认定法律制度与用人单位、伤亡职工和伤亡职工家属的利益息息相关。本文选取从工伤认定法律制度的视角，对比两部《条例》在工伤认定制度上的立法差异，总结归纳10年《条例》的进步与不足，进而有针对性地提出完善工伤认定制度的具体建议。

关键词 工伤保险 工伤认定 工伤认定范围

一、工伤认定的概念

“工伤认定是指国家有关部门根据国家的政策、法规的规定，确定职工受伤或患职业病是因本职工作造成的，还是非因本职工作造成的事实。”豍“工伤认定是界定劳动者受伤的性质，是在查证事实的基础上所做的认定。”豎从以上的观点可知，工伤认定本身是涉及判断当事人之间是否存在劳动关系以及劳动者的伤亡是否由工伤引起的过程。这个过程关系到伤亡职工能否最终获得工伤待遇，与他们的利益息息相关，从这个角度而言，工伤认定制度在整个工伤保险制度中是占据十分重要的地位。

二、工伤认定法律制度的发展进程

资本主义经济的不断发展，随之而来的是工伤事故和职业病增多，职业伤害保险制度（又称“工伤保险制度”）就应运而生。1884年，德国颁布了世界第一部工伤保险立法——《工人灾害赔偿保险法》，它是工伤保险制度的开端，该法对工业事故和职业病的赔偿及预防做出了专门规定，其影响遍及整个欧洲，掀起了一股工伤保险立法浪潮。英国于1897年、意大利于1898年、法国于1898年、瑞典于1901年分別颁布了工伤保险法律制度。豏据美国社会保障总署公布的《全球社会保障--1999》记载，截止1999年，全世界共有164个国家建立了工伤保险项目。世界各国已形成了符合本国国情的工伤保险制度，其工伤保险的范围、补偿方式和补偿水准以及管理体制等都正趋向成熟和完善。

1951年国务院颁布实施的《劳动保险条例》是我国的工伤保险制度的开端。在这之后，我国颁布了《企业职工工伤保险实行办法》。直至2004年开始实施《工伤保险条例》（以下简称“旧条例”），取代先前实行的《企业职工工伤保险实行办法》，其权威性不仅大大提高，也切实解决了一系列棘手法律问题。在实践已有法律制度的基础上，2010年12月，国务院召开常务会议，公布新的《工伤保险条例》（以下简称“新条例”），并自2011年1月1日起实施。

三、比照新旧条例中对工伤认定法律制度的规定

（一）增加应当认定为工伤的情形

旧条例： “第十四条 职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（六）在上下班途中，受到机动车事故伤害的”。

新条例：“第十四条 职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”。

对比解析：新条例使工伤的认定范围得以扩大，立法者基于不将事故限定为机动车事故，而是包括所有交通事故，并明确规定了城市轨道交通、客运轮渡、火车事故都包含其中，上下班途中遭受事故伤害得以算作工伤不再必须以机动车事故伤害为限。与此同时，也增加了一条限制性规定，必须是基于非本人主要责任，如此规制无疑是公平合理的，假使伤亡职工的过失是事故发生的主要原因，仍一同认定为工伤，对用人单位而言是极度不客观公平的。

（二）修改“不得认定为工伤或者视同工伤”的情形

旧条例：“ 第十六条 职工有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）因犯罪或者违反治安管理伤亡的；（二）醉酒导致伤亡的。”

新条例：“第十六条 职工符合本条例第十四条、第十五条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）故意犯罪的；（二）醉酒或者吸毒的；”

对比解析：比照第一款，过失犯罪及违反治安管理伤亡的只要符合其它工伤认定的标准的均可被认定为工伤或者视同工伤。这是考虑到社会危害性做出的规定，故意犯罪的社会危害性远高于过失犯罪。于是变更为过失犯罪的罪犯在已经接受了刑罚制裁的情形下，仍赋予其享受工伤保险待遇的权利，扩大了认定工伤的范围，有利于保护劳动者权益。

比照第二款，因吸毒发生工伤事故符合旧条例中工伤认定的标准，但在新条例中明确规定为不得认定为工伤或者视同工伤。如此变动是为了维护公民健康，提倡远离毒品，对于吸毒受害的职工，剥夺其工伤待遇，具有正确的价值导向作用。

（三）完善工伤认定时限

新条例第二十条新增规定：“社会保险行政部门对受理的事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内作出工伤认定的决定。”

对比解析：社会保险行政部门一般不得超过60日作出是否属于工伤的认定结论，无论是新条例还是旧条例都保留了这一规定，这说明在通常情况下，60日的时限无论是在过去还是在现阶段都还是合理适当的，但新条例在这个基础上，新增规定社会保险行政部门能在15日内就做出工伤认定决定的情形，这是对工伤认定情形做了区别对待，这种结合具体情形的区别对待可以更及时的实现劳动者的工伤赔偿。

（四）取消复议前置的程序

旧条例：“第五十三条 有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼” 。

新条例：“第五十五条 有下列情形之一的，有关单位或者个人可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼：（一）申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定不服的”。

解读：第一，旧条例规定先申请行政复议，对复议不服的再向法院起诉，即行政复议程序前置。而新《工伤保险条例》则是做了“可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼”选择性规定，行政复议不再是必须的前置程序。

第二，除了旧条例五十三条列举的四种情形，新《工伤保险条例》增加了“对工伤认定申请不予受理的决定不服的”可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。这是对旧条例考虑不周全做出的补缺性规定，可见对实际生活中凸显的问题做集中有力地修改是立法不断进步的动力。

四、新《工伤保险条例》的进步

（一）扩大工伤认定范围

新条例把“非机动车交通事故或城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害”的情形，也规定为应当认定为工伤。与此同时删除了“因违反治安管理行为导致事故”的不得认定为工伤的情形。这些举措都致力于缩小不得认定为工伤的范围，更大范围地保障劳动者的权益。而且违反治安管理行为较之犯罪而言，社会危害性较轻，将其排除在工伤认定范围之外是合情合理的。

被认定为工伤保险的范围通过这些新的规定，得以广泛扩大，这更有利于深入并广泛的保护我国广大劳动者的权益。

（二）简化程序

1、缩短认定期间

劳动者获得工伤保险赔偿的程序包括提出工伤认定申请，进行工伤认定、劳动能力鉴定，直到最终得到工伤待遇，这几个步骤均是是必经的。在现实生活中，无论是工伤认定，抑或是劳动能力鉴定的结果往往是争议不止，直到劳动者能最终获得赔偿，常常旷日持久。针对这个现实困境，新条例增加规定，若工伤认定申请的情形是事实清楚、权利义务关系明确的，那么社会保险行政部门就应当在15日内就作出认定的决定。这条规定缩短认定工伤的期间的情形，是充分保护劳动者权益的立法改进。

2、取消复议前置程序

旧条例在工伤认定的过程中，规定实行复议前置。其实工伤认定纠纷的案件，复议后，仍需诉至法院的可能性很大，往往出现 “复议、法院一审、二审，直到二审撤销后，劳动保障行政部门重新作出认定，一方对认定结论仍然不服，继续循环前述步骤”豐的现象。新条例取消行政复议前置，当事人双方不服工伤认定结论时，可以在申请行政复议和向法院起诉两种程序中选择适用其一，简化了处理争议的程序，节省了伤亡职工寻求法律救济的时间，更有效地保护其合法权益。

五、新条例的不足

新条例的修改在某些层面能及时有效地处理工伤争议纠纷，简化工伤维权程序和降低维权成本。但是仍存在完善空间，主要体现以下几个方面：

（一）部分重要概念界定缺失

第一，工伤认定过程中，针对“工作原因、工作时间、工作地点”等重要概念依旧没有界定。而对“因工作原因”这个重要要件规定得过于简单，没有明确界定具体标准，导致在工伤认定实务中困难重重，缺乏现实可操作性。豑

第二，新条例第十五条，“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的”规定为视同工伤，在实践中引发诸多质疑。诸如48小时的抢救时间规定依据何在；职工如果是在工作时出现病症，却没有及时去医院救治而是在返家途中病发身亡，或归家后才赶往医院接受治疗导致超过48小时，最终抢救无效死亡的能否算工伤等等问题，相信只有详细界定解释这些基本概念的由来与适用情形，才能充分发挥工伤保险制度的功效。

（二）工伤认定程序仍需简化

“认定劳动法意义上的工伤有两大法律标准：一是劳动法律关系是否存在，包括事实劳动关系；二是是否符合国务院《工伤保险条例》中认定工伤的7条标准或视为工伤的3条标准。”豒新条例依旧坚持这两大标准，采取的仍然是行政程序。工伤认定是一种行政行为，由社会保险行政部门进行，而工伤待遇问题则实行仲裁前置，当事人对仲裁的裁决不服才可起诉。对于工伤救济既保有行政程序又保有民事程序，而两者时常相互冲突，使救济不及时，不简易，不经济。

（三）工伤事故调查缺位

工伤认定是社会保险行政部门的职权之一，社会保险行政部门本应有积极的事故调查职责，然而依据新条例第十七条的规定，通常事故发生30日后，社会保险行政部门才有可能知道并介入事故，使其不能及时获取现场证据、调查事件原委。虽然规定同时赋予了社会保险行政部门针对拒不配合的用人单位相应的罚款权，但这仅增加用人单位的违法成本，不落实社会保险行政部门事故调查职责，不能从根本上解决现实中工伤认定的难题。

六、针对完善我国现行工伤认定法律制度的建议

（一）提倡制定工伤认定的一般条款

新条例中，我国现行的认定工伤的范围仍旧是采用具有封闭性的列举式的标准。列举的条文中虽能够包括大多数工伤或非工伤的情形，但在复杂的实践中还是难免会碰到不符合条文的情形。

工伤认定法律制度若能涵盖一般条款就能解决这个问题。一般条款能抽象化工伤类型，将主客体类型化，从而能够调整现实社会中出现应当被认定为工伤，但尚未列举进条文的工伤类型，更有利于保护广大劳动者的切身利益。

（二）扩大工伤认定的范围应当适度

工伤认定的范围并不能无限制的扩大，必须控制在一定的限度内，遵守这条标准的表现之一就是在强调保护劳动者的同时，不能无节制地加重用人单位的负担。

新条例扩大了上下班认定工伤的范围，目的无疑是维护职工权益，但显而易见的外部性是加重了用人单位的风险和负担。其实劳动者在上下班途中的风险不仅无法预料跟控制，而且它与工作本身的联系很低。完全靠用人单位来承担这种具有公共因素的风险是有失公允的。所以在增加用人单位的负担的同时，也应该分配给劳动者合理的注意义务。

（三）实行工伤认定的机构改革

“通常情况下，有事故发生，若被认定为工伤，又未参保，由于非参保职工的工伤待遇是由用人单位负责支付的，用人单位一旦对认定结论不服，必将提起诉讼，很大程度上是给转移资金争取时间。”豓如果没有被认定为工伤，由于是社会保险行政部门承担对未参加工伤保险的职工的工伤认定，伤亡职工及其家属对认定结论不服而提起诉讼时，社会保险行政部门又将陷于无休止的行政诉讼中。

工伤认定权的分配失当，这也是近几年工伤行政案件激增的原因。因此进行工伤认定机构改革：“工伤认定的最终裁决权应该由法院保有，工伤认定则由社会保险行政部门继续负责，非参保工伤的认定则由法院和劳动仲裁机构协调负责。这样在一般情况下，法院会尊重社会保险行政部门的认定结论，只有在明显有问题或当事人提出异议的情况下，才进行审查或重新认定，这样也不会导致工伤认定结论的反复或是不稳定。”豔

六、结语

与世界各国相比，我国的工伤保险制度建设起步较晚。在工伤保险制度建设过程中，对于是否认定为工伤的争议一直屡见不鲜。与此相对应的是劳动者与用人单位的之间的关系高度紧张，劳动者抱怨权益得不到有效保障，用人单位则坚称负担过重，爱莫能助。

本文全文分为六个部分，一二部分分别介绍工伤认定制度的概念和在国内外的发展历程；第三部分则是着力于对比我国先后颁布的新旧两部《工伤保险条例》在工伤认定制度上的不同规定；四五部分则是分别阐述从工伤认定这一细微处着眼，新条例相较于旧条例取得的进步与尚存的不足，对进步予以肯定，对缺漏予以思考；第六部分则是针对新条例中针对工伤认定法律制度尚存的瑕疵提出完善建议。

在社会经济的建设发展过程中，我们首先要正视工傷事故高发的现实，然后试图建立集科学认定、适当补偿、致力康复、有效预防为一体的完善的工伤保险制度。本文选取工伤认定这一角度，希望在科学认定这一过程中尽绵薄之力。毫无疑问，在这条道路上我们要始终坚持寻求一个最佳利益平衡点，实现劳动者与用人单位的共赢。