试析我国法律的立法程序及立法体制

闫军

一、立法程序的含义及其特点

1.立法程序的含义。所谓法律制定程序即立法程序，是指有法律制定權的国家机关在创制、认可、修改或者废止规范性法律文件的活动中所必须遵守的步骤和方法。

狭义的立法程序仅指国家最高权力机关创制、认可、修改或废止法律的程序。广义的立法程序包括一切具有立法权的国家机关创制、认可、修改或废止规范性法律文件的程序。根据《中华人民共和国人民代表大会议事规则》和《全国各国人民代表大会常务委员会议事规则》的有关规定及我国的立法实践，我国最高权力机关及其常设机关立法的基本程序包括：法律案的提出、法律草案的审议、法律草案的表决与通过、法律的公布等。

2.立法程序的特点。立法程序的特点包括：（1）法律制定即是国家的一项专有活动，也是国家履行职能的主要方式之一；（2）法律制定既包括有创制权的国家机关进行的法律制定的活动，也包括经授权的国家机关进行的法律制定活动；（3）法律制定既包括法律制定活动，也包括法律修改、补充、废止以及认可活动；（4）现代社会的法律制定活动是一种严格按照法定程序进行的活动。

法律制定的体制，即立法体制，是指有关法的创制的权限划分所形成的制度和结构，它既包括中央和地方关于法的创制权限的划分制度和结构，也包括中央各国家机关之间及地方各国家机关之间关于法的创制权限的划分制度和结构。

我国现行的立法体制是结合我国具体情况独创的一种“一元、两级、多层次”的立法体制。所谓一元，是指根据我国宪法规定，我国是一个单一制的多民族国家，因此，我国的立法体制是同一的，一体化的，全国范围内指存在一个统一的立法体系，不存在两个或两个以上的立法体系。所谓“两元”，是指根据宪法规定，我国立法体制分为中央立法和地方立法两个立法等级。所谓“多层次”，是指根据宪法规定，不论是中央级立法，还是地方级立法，都可以各自分成若干个层次和类别。

二、我国全国人大及其常委会制定法律的程序

（一）法律案的提出。这是全国人大及其常委会立法程序的第一阶段。所谓提出法律案，就是根据有关规定，享有相应职权的国家机关或个人向全国人大或其常委会提出关于制定、修改、废止法律的议案。

这里的“法律”是狭义上的，不包括宪法。因为，宪法的修改有特别程序，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第64条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议。”

根据宪法和《立法法》的规定，有权向全国人民代表大会提出法律的国家机关或个人是：（多选）（1）全国人民代表大会主席团；（2）全国人民代表大会常务委员会；（3）全国人民代表大会各专门委员会；（4）国务院；（5）中央军事委员会；（6）最高人民法院；（7）最高人民检察院；（8）一个代表团或者三十名以上的代表联名。 根据宪法和《立法法》的规定，有权向全国人大常委会提出法律案的机关和个人是：（1）委员长会议；（2）全国人大各专门委员会；（3）国务院；（4）中央军事委员会；（5）最高人民法院；（6）最高人民检察院；（7）常务委员会组成人员十人以上联名。

（二）法律案的审议

审议法律案，就是全国人大及其常委会就已经列入会议议程的法律案进行审查讨论。这是立法程序的第二个阶段，也是立法程序中的关键阶段。

全国人民代表大会审议法律案的程序是：（1）听取关于法律草案的说明。（2）各代表团和有关专门委员会进行审议。（3）法律委员会对法律案进行统一审议。（4）通过审议结果的报告和法律草案修改稿。

全国人大常委会审议法律案的程序是：（1）听取提案人对该法律案的说明并进行初步审议。（2）听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要内容的汇报并进一步审议。（3）听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。

（三）法律案的通过

通过法律案，是指全国人大及其常委会通过表决来决定法律草案能否成为正式法律的活动。这是立法程序中的重要一环，它决定着一部法律草案能否最终成为正式法律。在我国，全国人民代表大会及其常务委员会通过法律案都是采用表决通过的方式进行的。宪法的修正以全国人民代表大会全体代表的三分之二以上的多数通过。根据《立法法》第22条和第40条的规定，全国人民代表大会通过法律案，是由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过；全国人大常委会通过法律案，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

（四）法律的公布

公布法律，就是将立法机关通过的法律用一定方式和形式公之于众。宪法规定由国家主席根据全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的决定公布法律。主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。

三、立法体制

立法体制是指关于法的创制，权限上划分的制度，即对一个国家中各国家机关及其人员制订、认可、修改、废止法律和其他规范性法律文件的权限进行划分的制度。根据我国宪法和有关国家机关组织法律规定，我国各级种类国家机关的创制权限如下：

①最高国家权力机关及其常设机关的权限是：修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律的权力归全国人民代表大会。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。②最高国家行政机关及其所属机关的权限是：根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令由国务院做出。国务院各部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内发布命令、指示和规章。③地方各级国家权力机关及其常设机关的权限是：地方各级人民代表大会在本行政区域内，有权依照法律规定的权限通过和发布决议。省、自治区、直辖市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案。由于民族区域自治制度，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。④地方国家行政机关的权限是：地方各级人民政府在本行政区域内，有权依照法律规定的权限发布决定和命令。省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和行政法规，制定规章。县以上人民政府的下属部门可以发布命令和指示。