关于南方山区耕地撂荒问题的探讨

邓义福

我国实施家庭联产承包责任制以来，极大地提高了农民种粮的积极性，粮食单产和总产连年提高，基本解决了全国十三亿人口的“吃饭”问题，但随着现代工业的快速发展和城镇化速度的加快，我国南方山区同时也出现了不容忽视的耕地撂荒问题。

一、耕地撂荒的成因分析

1.人多田少制约农民增收，影响农民种田和增加投入的积极性。我国南方山区的地形分布以山地和丘陵为主，特别是山区农业县，人均拥有耕地面积相对较少。如江西省赣州市，地形分布以山地、丘陵为主，有“八山半水一分田，半分道路和庄园”之说，农民人均拥有的耕地面积相对较少， 据统计，2008年底，赣州市人均耕地面积仅为0.7亩。对人均耕地面积不足1亩的山区农民来说，无论采取何种良种良法来提高粮食产量和品质，对农民直接带来的增收作用都十分有限，影响了农民种田和增加投入的积极性，这是诱发耕地撂荒与半撂荒问题的重要因素。

2.种田与外出务工比较效益差异明显。对地处南方山区的农民来说，从事农业生产远不如从事非农业生产的效益高。受农资价格连年涨价和种粮补贴收入偏少等诸多因素的影响，农民种田所获得的纯收入远远比不上外出打工所赚得的工资性收入，农民种田的积极性不高，农村大部分青壮年宁愿选择外出打工。农业的比较效益低，是造成耕地撂荒的主要原因。

3.农民举家外迁。随着市场经济的发展、工业现代化和城镇化速度的加快，南方山区农民向非农产业转移越来越多，不少农民为了便于经商或方便子女入学或其他原因，在县城（城区）或其所在乡镇圩镇购买或自建了住房，或采取租住房屋等方式，全家迁出原来的居住地，造成承包耕地无法耕种而撂荒。

4.坑头旮旯或边远零星耕地耕种成本高、产出低。在以丘陵、山地为主的南方山区，坑头旮旯或边远零星耕地相对较多，由于这些耕地土壤肥力本身较差，位置偏僻及零星分散，耕种这些耕地耗费人力较多，投入大产出低；加上退耕还林政策实施后，山上植被茂盛，又经常受到野猪、山鼠等野生动物的侵害，不少坑头旮旯或边远零星耕地被弃耕撂荒。

5.农田耕作仍以传统种植方式和粗放经营为主，耕地半撂荒现象普遍。由于农村留守人员主要以妇女、儿童和中老年人为主，留守中老年人受体力和精力等限制，又缺乏现代农机具操作和现代种植技术，农田耕作仍以传统种植方式和粗放经营为主，本可种植双季稻的农田也因缺少劳力不得不改种单季稻，耕地处于半撂荒状态，未能得到充分利用，粮食产量受到很大影响，其种植效益较差。

6.农田水利基础设施建设滞后。农村税费改革后，我国在取消“三提五统”、劳动积累工、义务工及其他不合理的收费后，新的农村水利基础设施建设投入模式在我国南方山区县（市、区）尚未全部建立。以往的农田水利基础设施建设所需资金，主要靠上级财政补助、村集体投入和群众投工投劳等筹资方式解决，而农村税费改革后则主要依靠向上级财政争取补助资金的单一方式解决。近几年来，国家虽然进一步加大了对“三农”的投入，但用于农村水利基础设施方面的投入则增幅不大。由于缺乏必要的资金投入，有些地方的农田水利基础设施不能得到及时有效的维护或因洪涝灾害损毁没有及时进行修复，农田灌溉水源缺乏保障而导致耕地撂荒。

7.土地流转制度不够完善。目前，我国的土地流转制度尚不健全，许多地方尚未建立专门的土地流转中介服务机构和服务组织，加上农民本身缺乏土地流转意识，许多外出打工的农民，既未将承包耕地委托他人代耕，也未将土地流转，这是形成耕地撂荒的重要原因。

二、耕地撂荒的负面影响

一是耕地一旦长期撂荒，复耕难度大。耕地一旦多年撂荒后，将很快长满杂草或其他植物，不仅土壤肥力会下降变得贫瘠，也会增加人力复耕的成本与难度。二是浪费有限的耕地资源。国家将18亿亩耕地作为确保国家粮食安全的红线，但现有耕地不同程度地存在撂荒或半撂荒的情况，是对耕地资源的严重浪费，在一定程度上影响到国家的粮食安全。三是种粮补贴与粮食生产脱节，存在撂荒耕地享受种粮补贴的现象，不利于调动农民种粮的积极性。四是影响国家对粮食产量的统计。我国南方山区在实施家庭联产承包责任制以来，尚未对撂荒耕地进行全面的统计调查，在估算粮食单产和总产时，难免将种粮补贴发放面积作为粮食实际种植面积的统计依据，即未将撂荒或半撂荒耕地情況考虑在内，因而在一定程度上可能影响国家对实际粮食产量的统计。五是淡化青少年的耕地保护意识。如果撂荒耕地随处可见，长此下去，青少年在成长过程中就会在脑海中留下深深的记忆，进一步淡化青少年对保护耕地重要性的认识。

三、应对措施

1.继续完善土地承包和流转政策，建立防止耕地撂荒的长效机制。人均耕地面积少和土地分散，是制约南方山区农民增收的客观因素。为提高农民种粮的积极性和增加种粮农民的收入，同时解决耕地利用效率低和耕地撂荒、半撂荒等现实问题，必须进一步完善农村土地承包政策，完善土地流转制度，建立健全县（市、区）、乡（镇）两级土地流转中介服务组织和土地流转信息平台，为土地流入方、流出方搭建桥梁，提供服务，真正建立起促进土地有序流转和解决撂荒耕地问题的长效机制。土地流转必须本着“依法、自愿、有偿”的原则，通过采取转包、出租、转让、入股、委托流转、代耕等多种形式，积极引导和鼓励农户对农村承包耕地实行依法流转，引导农村富余劳动力向非农产业转移，让留家种田的农民有更多的田可种，从而形成农业生产的适度规模经营。这是进一步提高土地综合生产能力，解决耕地利用效率不高和耕地撂荒、半撂荒等现实问题的重要举措。

2.强化监管手段，制定完善监管措施，加大对撂荒耕地的处罚力度。 一是开展普法宣传，提高保护耕地意识。充分利用广播、电视、网站、报纸、宣传专栏、宣传单等各种宣传手段，大力宣传《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规。让《土地管理法》中“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”之规定家喻户晓。二是对撂荒耕地进行全面调查摸底，做到心中有数。每年必须多次组织乡镇和村组干部，深入田间地头，逐户对农户耕地的种植和撂荒情况进行全面调查摸底，全面核实撂荒耕地所属承包户主、所处位置、撂荒面积和原因等，建立详细的撂荒、半撂荒耕地档案。三是将遏制和减少耕地撂荒列入县（市、区）和乡（镇）两级政府的年度考核目标，建立常态化的举报与动态监管制度，以及责任追究与惩戒制度，实行行政“一把手”负责制，责任到人，措施到位，确保遏制和减少耕地撂荒工作取得实效。四是完善和严格执行对农民撂荒耕地的处罚措施，凡耕地撂荒或耕地承包户全家外迁形成耕地撂荒的，由村集体责令承包方复耕，或流转复耕，对既不自己复耕，又不愿流转复耕的承包农户，由村集体强令收回重新发包。五是进一步完善现行的种粮补贴制度，严格执行“谁种粮，谁受益”的原则，确保粮食直补、农资综合补贴和良种补贴资金直接发放到种粮农户手中，杜绝撂荒耕地享受种粮补贴的不合理现象。

3.坚持以人为本，通过提高种田农民的整体素质和种植效益激发他们种田的积极性。由于大部分农村青壮年都外出打工，从事田间劳作的农民主要以留守中老年人为主，他们主要采取一些老经验、老办法，耕作方式仍以传统的耕作方式为主。因此，加大对种田农民实用技术的培训和推广力度势在必行。为此，应通过加强农技人员队伍建设，加大农业科技培训、技术服务，常态化地开展送科技下村组，到乡村举办科技培训班和深入田间地头现场手把手地传授等多种形式，因地制宜地推广实用的现代农业种植技术和良种良法，促进传统农业向现代农业转变，提高农业生产效率。同时，还要充分发挥种植基地、龙头企业和种植能手的示范引导和带动作用，培育一批不同类型的科技致富能手，拓宽农民的致富视野，推动农业的科技创新，引导农民走依靠科技增收致富的路子。

4.推广普及农机具，提高机械化耕作水平。通过提高农机具购置补贴等措施，大力推广和普及农业机械化，尽量减轻农民的劳动强度，扩大种植面积，以适应当前农村的劳动力结构。应针对南方山区不同的地形特点，逐步推广使用先进实用的小型农业机械，解决因劳力不足而出现的耕地撂荒和半撂荒问题，

5.加大农村农田水利基础设施的资金投入，增强防洪抗旱能力。农村基础设施特别是农田水利等基础设施薄弱，是农业生产的主要制约因素。不仅会造成耕地撂荒，还会影响农业综合生产能力的提高和农业的可持续发展。因此，国家财政应加大对南方贫困地区的转移支付力度，增加农田水利等农业基础设施的资金投入，以缓解地方财力严重不足的矛盾。同时，地方财政部门必须按照公共财政的原则和《农业法》的规定，严格执行预算，通过压缩其他支出，增加对农业的资金投入，尤其是农田水利基础设施建设的投入。通过加大资金投入进一步完善农田水利基础设施建设，增强防洪抗旱能力，确保不因水利设施建设滞后而出现耕地撂荒。

6.对客观原因造成耕作成本高、效益低下的承包地实行退耕还林。对耗费人力成本较大，产出效益低下，以及经常受到野猪、山鼠等野生动物严重侵害而造成连年歉收的坑头旮旯或边远零星耕地，因地制宜地实行退耕还林。

（作者单位：江西省上犹县财政局）

责任编辑：洪峰