关于推进河南省农业生产社会化服务体系建设的研究

张中亮等

建立和完善农业生产社会化服务体系，促进农业生产经营制度创新，是发展现代农业的必然要求，是强化服务“三农”的重要载体，是促进农业生产稳定发展的有效保障。为了深入了解我省农业生产社会化服务体系建设现状，河南省财政厅和省农业厅、省畜牧局对许昌、焦作、信阳市进行了调研，就财政支持农业生产社会化服务体系建设和现代农业生产组织制度创新提出了一些建议供大家参考。

一、河南省农业生产社会化服务体系建设的现状

近年来，河南省加快农业生产经营体制机制创新步伐，初步建成了以政府公共服务机构为主导，农民合作经济组织为主体，农业产业化龙头企业和其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合，专项服务和综合服务相协调，为农业生产提供产前、产中、产后全过程服务的社会化服务体系。

（一）基本形成服务主体多元化的格局。我省农业生产社会化服务体系的供给主要由四部分组成，即政府公共服务机构、合作性服务组织、经营性服务组织和科研教育单位。

一是政府机构的公益性服务持续发挥作用。我省建立了省、市、县、乡（镇）四级政府公益性服务机构，主要以农业技术推广机构为主。据初步统计，全省现有基层农技推广机构2530个，其中县级农技推广机构628个，县以下1902个（包括乡镇农业综合服务中心1848个、区域站54个）；全省县、乡两级农技推广机构从事种植业技术推广实有人员近2万人（其中县级1.45万人，乡镇及区域性农技推广机构0.47万人）。在畜牧业服务机构方面，全省畜牧技术推广机构有627个，动物疫病防控机构省级1个、市级18个、县级有160个；我省率先在全国建成了省、市、县、乡（镇）畜牧兽医综合执法体系，全省18个省辖市全部成立了畜牧兽医执法支队。

二是农民专业合作社快速发展，服务能力日益增强。近年来，我省农民专业合作组织呈快速发展态势。据农业部门统计，目前全省在工商部门注册的农民专业合作社达3.9万家，实有入社成员204万户（占全省农户的十分之一），合作社成员人均收入高出非成员农民人均收入20%以上。其中，全省农机合作社4421家，拥有大中型农机装备31万台，耕种土地面积达1751万亩，小麦机播、机收率分别达97%和98.7%，玉米机播、机收率分别达83%和60%以上。全省各类植保专业合作组织1148个，从业人员4.9万人，拥有各类机械装备40多万台套，其中高效远程喷雾机、大型自走式、悬挂式喷杆喷雾机、烟雾机6000多台，年农作物病虫害专业化统防统治面积4000万亩次以上，小麦条锈病、蝗虫等重大农作物病虫害重发区实现了专业化统防统治，草害发生面积的80%实现了统防统治。

农民专业合作组织服务对象主要是合作社自身和社员，有余力的合作社为社外农户提供服务，农机合作社基本实现跨区域作业。很多合作社通过流转土地形成自己的基地，实现农业生产社会化服务。合作社为社员提供统一供种、统一耕种、统一购买生产资料、统一灌溉施肥、统一病虫害防治等服务，发展较成熟的合作社还能提供统一收购、加工、销售等服务，一些规范的合作社还能够提供农民培训、农业技术推广等方面的服务。随着合作社的发展壮大，其服务能力快速提高，出现了“合作社+社员”、“合作社+基地”、“合作社+公司”、“合作社+会员”、“合作社+公司+农户”、“合作社+协会”等社会组织模式。

三是农业产业化龙头企业经营性服务初具规模。随着农业产业化的快速发展，涌现了大批农产品加工、购销和农业生产资料供应的农业产业化龙头企业。龙头企业有专业管理人员、技术人员和较健全的农业生产机具设备，服务能力较强。目前，我省省级以上农业产业化龙头企业达635家，实施“公司+基地+农户”、“公司+合作社+农户”模式的企业，除了服务自身之外，还向合作社、合作农户提供多项农业社会化服务。没有实施“公司+農户”模式的龙头企业主要服务企业自身，个别环节服务于企业之外的农户。一般来说，龙头企业规模越大，服务内容越全面。许昌天和公司除了融资、保险、科研、教育等农业生产社会化服务之外，大多数服务都能靠自身解决。

四是科研教育单位的服务辐射范围越来越广。科研院所、大中专院校充分发挥科研实力强的优势，在育种、供种、栽培等环节，通过兴办公司、建立基地，或与合作社、龙头企业合作等方式，将自身研究出来的新品种和新技术直接应用于农业生产，向农业生产者传授先进农艺技术，做到科教、产学研相结合。

（二）基本形成服务内容“多样化”的格局。

一是公益服务与经营服务相结合。政府农业技术推广、农产品质量安全监管、动植物疫病防控等公共监管服务机构，与农民专业合作社、龙头企业、专业服务公司、农村经纪人等，发挥各自优势，有机结合，为农户提供多种形式的便利化服务，在一定程度上弥补了公益性农业服务组织覆盖不足、服务缺位的问题。

二是专项服务与综合服务相结合。适应农户需求，社会化服务组织不但提供农资、施肥、植保、机耕、机收、加工运输、农产品销售等专项服务，还提供技术、信息、经纪等综合性服务，并越来越多地从简单专项服务转向内容全面、形式多样的综合服务。

（三）基本形成服务方式“机制化”的格局。各类农业生产社会化服务组织根据农民需要，结合各地实际不断探索创新服务机制。“订单农业”框架下农业产业化龙头企业采用的合同制服务，提供种子、化肥、技术培训等服务，签订收购产品协议；种养大户采取示范辐射式服务，为周边普通农户提供技术、信息、种子、种苗、种畜（禽）、疫病防控、机耕、机收等服务。创新开展“农超对接”产销衔接服务，在农业产业化龙头企业和农民专业合作社之间开展“原料对接”，在出口农产品企业和农民专业合作社中实行“基地对接”，在批发市场、学校和农业生产单位中进行“产销对接”，较好地拓展了农产品销售服务。

（四）农业生产社会化服务需求多元化。从许昌市的情况看，农业生产服务需求的满足程度约为40%，农民对农业生产社会化服务评价满意的占37%，评价一般的占37%，评价较差的占26%，多数服务还不能让农民满意，亟待提高服务质量和效果。

一是服务主体与需求主体均呈多元化趋势。随着土地流转加快，以家庭承包经营体制下小规模农户为主体的需求格局逐渐发生变化，越来越多的农民专业合作社、种养大户、农业产业化龙头企业既是农业生产社会化服务的提供者，又是需求者。尤其是农民专业合作社和种养大户，对各类农业社会化服务的需求越来越旺盛。

二是服务需求多样化。随着大量农村青壮劳动力外出打工，以及农业生产逐步向市场化、专业化方向发展，农民对农业生产社会化服务需求由单纯的“产中”环节逐渐向资金、技术、信息、金融、保险、仓储、运输等“产前、产后”环节扩展。尤其是种养大户和农民专业合作社，对产前和产中环节的融资需求、对产后的仓储、加工、销售等需求逐渐增加。普通农户对良种选择、施肥、植保、灌溉、采收、销售的系列化需求逐渐增多，近年来“地管家”、“农地托管”等模式正因此而生。

二、河南省支持农业生产社会化服务体系的主要做法

（一）省财政积极支持农业生产社会化服务体系。

一是支持农业实用技术推广应用。2007年以来，筹措资金42亿元，加大对农业科研和科技推广的支持力度，主要用于科技入户、农作物生产技术研究与示范、农产品质量安全检测、无公害农产品生产基地建设、万名科技人员包万村行动、测土配方施肥等。通过依托农业科研单位、基层农技推广部门、龙头企业和农民专业合作组织，开展新品种、新技术试验示范、农业标准化技术培训，进一步推广了新品种、新技术，提高了农业生产率，农业科技支撑能力明显提升，农业科技进步贡献率达到51%。

二是支持农业科技创新。筹措专项资金、科技研发经费、中央产粮大省奖励资金，支持“豫南稻区籼改粳技术研究与产业化”、农村信息化示范省建设等重大农业科技项目。每年新增创新专项资金1000万元，改善科技基础条件，支持青年人才创新研究。

三是支持农业产业化发展，优化农业生产结构。“十一五”以来，筹措农业结构调整专项资金4.2亿元，对符合支持条件农业主导产业重点县和农业产业化企业进行扶持。从2009年起，省财政设立了农业产业化专项资金，共筹措资金3亿元，重点扶持239个农业产业化项目，推动全省农产品加工产业升级。目前，全省规模以上农业产业化龙头企业发展到6248家，其中省级以上635家。“十一五”期间，省财政累计筹措资金2亿元，支持农民专业合作组织整合品牌、引进技术及规模化生产，推进了农业产业化经营，提高了农产品竞争力。

四是支持开展农村劳动力技能培训，提升劳动者素质。“十一五”以来，共筹措农村劳动力转移培训“阳光工程”资金7.45亿元，对163.3万农村劳动力进行技能培训；累计拨付农村贫困劳动力转移培训“雨露计划”资金4.15亿元，引导和鼓励120万贫困家庭子女和有外出务工意愿的贫困劳动力开展技能培训，提高留守农民素质和自我发展能力。

（二）推进农业社会化服务体系建设的典型做法及成效。

一是创新合作社运作机制，摆脱单一合作社发展的资金困境。罗山县在巩固“合作社+土地流转+农机服务”、“龙头企业+合作社+基地+农户”、“合作社+基地+农户”、“公司+技术服务站+合作社+农户”等运作模式的基础上，提出“种植合作社+农机合作社+资金互助合作社”三社合一的运作模式，形成合作社之间互补，实现合作社发展共赢。焦作市创建“公司+合作社+银行”的模式，引导龙头企业为合作社及其社员提供担保，满足合作社和农户发展所需的资金，增加农民收入。武陟县创建了“合作社+担保公司+银行”的担保贷款模式，为农业生产提供发展资金。河南菡香生态农业专业合作社依据自身实力，首先注资财政局下属的中小微企业担保公司成为股东，然后借助担保公司从银行借款，有效解决了合作社和农戶的资金季节性需求。

二是创新合作社联合运作，有效控制单一合作社经营风险。建立合作联社，扩大农业生产社会化服务领域，提高了服务水平。修武县以菡香合作社为核心建立的沿黄稻米合作联社，修武的生猪联社、博爱的蔬菜联社，建立起以某类种植或养殖为中心的整合上下游产业链的合作组织：一方面，以核心社为整合主体，跨空间和地域以及行业限制，实现了生产要素的优化配置，激发和调动了参与主体的积极性和创造性，构造有效的利益共享和协调机制，从整体上推动了合作社及其社员生产效率的提升和投资效果的提高；另一方面，以分工和专业化为基础，以合作性竞争为主导，促使不同合作社以及合作社内部的协调，提高了合作社的市场竞争核心力，实现了合作社的良性发展。合作联社的建立，提高了内部不同合作社提供社会化服务的能力，扩大了社会化服务领域，使得不同区域的合作社及其社员获得农业生产服务。

三是持续增强农业科技成果应用。2012年，省农科院实施了“521农业科技支撑行动计划”，即在全省创建5个农业科技成果综合示范县、20个特色高效农业示范基地县、100个不同类型的新品种新技术示范样板，通过开展跨区域、跨学科、跨专业大联合、大协作，实现良种良法配套、农机农艺融合、基地与企业衔接，加速农业科技成果转化为现实生产力。

三、存在的问题

（一）服务组织职能定位不清晰，服务功能弱化。在当前农业生产社会化服务体系中，提供服务的各类组织职能定位不清晰，社会化服务领域存在重叠，形成重复投资和资源浪费问题。

一是政府主导型的服务机构在农业生产社会化服务体系中定位不清晰，参与较多的应由市场提供的服务事项，导致不合理的人员配备和过多的委托代理层级，造成农技推广宣传和公共信息平台建设等公益性服务供应不足，提供的公益性农业生产社会化服务项目远不能满足各类主体的需求。

二是合作社等集体组织由于政府没对其提供的农业生产社会化服务给予应有的引导和扶持，致使其偏向企业型，提供社会化服务项目过于单一，服务水平较低。

三是农业产业化龙头企业由于着重于企业自身发展和区位关系，缺乏向企业自身以外提供社会化服务的内在动力。

（二）服务组织发育不完善，服务能力较低。当前多数社会化服务组织尚处于发展的初级阶段，组织运行较不规范，在不同程度上存在管理水平不高、服务不到位、服务单一等问题，无论从数量还是质量上都不能满足农户等农业参与主体的多样化需求。

一是政府主导型的农业社会化服务组织，“部门化”现象严重，内部人员不是按照农业社会化服务需求进行配备和构建，缺乏专业性。如部分地区乡镇农业服务中心人员中非农专业人员占50%以上，使得这类组织难以有效从事公益型农业社会化服务。

二是多数农业产业化龙头企业和种粮大户等内部管理不规范、经营能力较弱，提供的社会化服务缺乏相应的政策扶持，致使这类组织服务水平较低，多数为单一服务，难以真正为农民提供科学合理的社会化服务。

三是合作社等集体组织规模较小，基本是农民自发形成的，导致合作社提供的社会化服务只局限于本村、本乡内，缺乏跨区域合作和不同组织之间的合作，相关社会化服务不能满足农户生产发展的需求。从合作层次上说，多数合作社的业务停留在开展技术信息服务和初级农产品生产销售的初级合作层次上。

（三）农业生产社会化服务供求脱节，需求不足和供给短缺并存。农业生产社会化服务供求信息不对称，服务组织与农业社会化服务需求脱节。目前，农业金融、保险、信息等服务较缺乏，难以满足农业生产发展结构调整资金需求和农业保险需求。农民对社会化服务的需求是其市场经营的理性需求， 但由于农业比较利益低， 农民从土地上获得的纯收入少，增加服务的投资并不能与从农业中得到的回报相匹配， 加上当前从事农业的多数农民观念落后，素质不高，因而农民对技术性农业社会化服务的需求不是很迫切。如粮食种植比较利益低，导致对机械化和专业化的农作物植保等社会化服务需求乏力。与此同时，河南省对农业生产社会化服务需求由单纯的生产环节服务向资金、技术、信息、金融、保险、经营管理等综合性服务扩展，但当前多数服务组织功能单一，导致这部分需求供给短缺。

（四）现行政策体系衔接不到位，缺乏制度保障。目前，我国各级政府规范农业生产社会化服务供给的法律法规和政策措施少，且规定过于宽泛，缺乏操作性，不利于农业生产社会化服务体系的发展。制度建设的滞后性和相关政策体系衔接不到位，使得服务组织供给社会化服务时缺乏有效的政策措施保障，影响其内部生产要素的合理配置，降低了供给能力和服务水平。

一是金融信贷政策与农业生产的客观现实不衔接。虽然政府鼓励金融资本投资农业，但由于农业投资回收周期长，面临市场和自然风险大，加上银行法、保险法等相关法律的约束，使商业银行、保险公司缺乏开展农业信贷业务和保险业务动力。大多数合作社、种粮大户由于受到自身发展水平和农业比较利益低的制约，难以获得银行信贷资金和农业保险支持。

二是政府补贴政策难以促进农业良性发展。我国各级政府的农业补贴政策基本是围绕承包权进行的，而非经营权，致使补贴获得者不是农业生产经营者，严重制约了这类组织提供社会化服务的积极性和主动性，导致财政投入到农业生产方面的补贴难以发挥应有效益。

三是农业生产分散经营格局制约社会化服务组织发展。目前我省现有农村承包耕地9612万亩，承包农户1978.5万户，户均耕地4.86亩，是典型的分散经营格局，致使合作社等各类集体和市场型农业生产社会化服务组织难以获得发展空间。

四、总体思路和具体建议

（一）总体思路。以十八大精神为指导，以促进农业现代化发展为目标，以保障农民基本权益为准则，以组织创新、制度创新、管理创新为主线，以增加农民专业合作社数量、壮大生产经营规模、完善服务内容、提高服务能力为重点，坚持“重点完善，突出培育，加快提升，促进规范”的总体发展思路，构建覆盖全程、综合配套、机制灵活、保障有力、运转高效的农业生产社会化服务体系。重点完善政府主导型公益性服务体系，突出培育农民专业合作组织发展，加快提升市场化服务质量，促进规范各种服务体系运行机制。

（二）具体建议

一是支持公益性农业生产社会化服务机构转变职能，提高服务效率。根据区域布局，支持县乡政府整合基层农业生产服务机构和人员，扩大服务半径，设立农业生产服务区域站，避免人力资源闲置和浪费。整合相关涉农专项资金，加大对农业生产社会化服务体系建设的支持力度。支持基层农业技术人员培训，改善其知识结构单一老化问题，全面提升公益性服务能力。支持实施信息惠农工程，改善公益性农业生产社会化服务方式，积极利用科技、气象、粮食等涉农服务网络，搭建省级农业信息服务平台。支持农业生产监测预警系统、农产品和农资市场信息服务系统、农村科技信息服务系统等应用系统建设。支持粮食生产核心区气象监测预报预警系统建设，建设农业气象自动化观测网，提升农业气象灾害监测能力。支持政府向具有相应资质的农民合作组织或龙头企业购买服务，对当地农业生产进行统一指导、统一服务，对病虫害实施统防统治，发挥补贴政策的整体合力。

二是支持农民专业合作组织健康发展，提高其农业生产社会化服务的数量和质量。进一步加大财政对农民专业合作组织扶持力度，支持推进农民专业合作社建设，提高农民专业合作社的覆盖面和带动力。支持发展农业合作经济和股份合作经济组织，推动土地、资金、技术、装备和劳动力的联合和协作，扩大基本生产经营单元的生产规模，逐步形成适应工业化和产业化发展的新型农业经营格局。支持开展以农民专业合作社试点建设为载体，推进试点县、乡镇和合作社工作，重点围绕破解政策、资金、金融、土地等制约难题，积累经验、探索以农民专业合作社为载体的新型农业生产现代化经营主体发展的新路子。

三是支持农业产业化集群建设，加快提升农业生产市场化服务质量。统筹安排相关涉农资金，按照“基地支撑、龙头带动、流通服务、特色高效”的原则，以当地资源优势为依托，以产业关联为纽带，以涉农经濟组织协作为基础，突出基地化、标准化、规模化、信息化、产业化，选择一批上下链接、合作紧密、以就地加工为主的农产品产区，支持推进产供销、农工贸一体化，努力打造全链条、全循环、高质量、高效益的农业产业化集群。

四是加大对粮食生产规模化经营的支持力度。目前，我国粮食生产分散经营方式不利于粮食科技成果的转化应用，不利于标准化集约化经营，不利于农业生产社会化服务。粮食科技推广要有完善的农业基础设施、产业化的经营模式和农民看得见的效益。但对我国户均只有7亩地的小农经济而言，往往因粮食生产周期长、自然风险、市场风险大和比较效益低等因素的影响，使粮食科技对农民的吸引力减弱。另外，由于一家一户的小农生产方式，增大了粮食生产科技应用推广和管理成本，制约了粮食生产科技的应用和转化。因此，促进农业生产规模化经营是新时期的重要举措。建议中央研究出台加快土地流转的财政支持政策，设立专项引导资金，按照依法、自愿、有偿的原则，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，向农民专业合作组织、农业产业化龙头企业和种粮大户流转土地，引导和鼓励其增加土地经营规模，推广应用现代农业科学技术，提高农业机械化水平，提高农产品生产品质和效益。

五是支持建立农业风险防范机制。支持建立多元化的新型农业保险体系，增加农业保险费补贴的品种并扩大覆盖范围，引导龙头企业资助农户参加农业保险，提高农业生产抗风险能力。

（本文第一作者系河南省财政厅副厅长）

责任编辑：宗宇翔