中国城乡建设用地增减挂钩政策实施评价及反思

黄锦东

摘 要：本文通过对挂钩政策的实施评价，提出了进一步规范挂钩政策目标，努力减少中央政府和地方政府的政策目标偏差，加强挂钩规划的科学性和地位，充分重视农户参与意愿的解决方法。

关键词：城乡建设用地增减挂钩；政策目标；实施评价

2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号 ）中首次提出城乡建设用地增减挂钩（以下简称“挂钩”）政策以来，国土资源部陆续发布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发 [2008] 138号）等规定，逐步明确了挂钩工作的基本要求、项目管理等细则，并在天津等5省市开展挂钩试点工作。城乡建设用地增减挂钩整理复垦低效农村建设用地，腾出建设指标，能够从一定程度上缓解经济建设和耕地保护之间的矛盾，也是对当前土地利用总体规划中日渐捉襟见肘的建设用地指标的有益补充，为地区经济发展盘活了用地空间。从实际情况看，城市化程度较高的地区对挂钩政策的实施有更高的积极性。然而，在挂钩政策具体落地的近十年来，出现了政策与执行的错位。因此，适时地对挂钩政策实施情况进行评价和反思，提炼出挂钩政策今后的改进方向，具有一定的理论价值和实践意义。

1 挂钩政策实施的问题分析

1.1 对周转指标关注度过高

挂钩政策是一个优化城乡建设用地结构的综合性多目标政策，然而在实施的过程中，一些地区积极申请挂钩项目争取建设用地周转指标，仅仅将其当作增加周转指标的手段，先建后拆的现象普遍存在，而忽略了用地结构的优化和耕地质量的提高，没有把挂钩看作是集约节约用地，改善农民生产生活条件，推动城乡协调、城乡统筹发展，为社会主义新农村的建设提供用地保障的一项措施。有些地区还出现对项目区内农村建设用地重复整理开发增加周转指标的现象，未能从根本上形成耕地资源的补充，同时还浪费了大量的人力财力，加重了农民的负担。

1.2 挂钩规划没有起到目标调控的作用

《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》要求“挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查，编制挂钩试点专项规划，统筹安排挂钩试点项目区规模布局，做好与城市、村镇规划等的衔接”。但在实际工作中，这一规划并没有很好地落实，没有与土地利用总体规划、城市规划衔接，导致挂钩项目区安排与未来城镇布局、结构、发展方向脱节，进而无法实现规划对挂钩政策整体目标的调控作用。

1.3 农民权益得不到保障

作为挂钩实施的主要服务对象和目标受益群体，农民权益的保障和农民的满意度是衡量挂钩政策实施的重要标尺。然而在实际操作中，巨额的级差地租收入却很难补偿给搬迁的农民。虽然按照《办法》的规定，通过增减挂钩获得的建设用地指标实行有偿供地所得的收益，“要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件”，但是地方政府并没有制定出相关的政策，对搬迁农民只是给予一定的补偿（由于各地财力、地价和资金来源不同，给予的补偿标准也高低不同）。

2 挂钩政策实施中出现问题的原因分析

2.1 中央与地方政府的博弈失衡

中央政府力图通过挂钩将低效农村建设用地置换出来，在不降低耕地面积、改善农村生产生活条件、控制建设用地总量的前提下，保障经济发展用地需求。而对于地方政府，重点关注的是获得用地指标，加快本地区的工业发展和经济增长。同时，地方财政资金缺口使地方政府有选择通过土地出让获取收益的持久动力。由此，中央和地方政府的政策目标出现了偏差，多目标政策演变成为单目标政策。

在中央和地方政府的博弈中，由于地方政府处于信息优势和操作优势地位，而中央的惩罚又难以到位，农民处于弱势地位，结果往往是中央政府保护耕地的目标落空，地方政府加速城市扩张，而农民被排除在土地收益之外。

2.2 城乡二元结构中的产权失衡

挂钩政策把城镇和农村两个行政级别和性质不同的区域放在一个项目区，似乎是消除了行政区上的影响，但是长期形成的城乡区别，而且农民集体土地归属不明晰，农民对土地缺乏支配权和控制权，无权从土地流转中尽可能地获得收益。

相反，快速的城市化过程中，城市在不断扩张占用农村土地。设立增减挂钩项目区，似乎是把外部性内部化，然而项目区仍然是分为农村和城镇，而且目标是增加城镇建设用地，虽然也要优化农村用地布局和结构，保证耕地数量和质量，但城市扩张的外部性仍然存在。

3 规范挂钩政策的目标调控与路径选择

挂钩政策在将近十年的实施中经历了从鼓励到逐步规范到严格规范的转变，下一步，明确挂钩政策的目标、规范挂钩政策的执行将成为挂钩政策调控的重点。

3.1 挂钩政策的目标调控

挂钩政策在实施中之所以会出现各种问题，主要原因在于中央政府和地方政府的目标不一致，执行中产生目标偏差造成的。挂钩政策的首要目标应当是支持农村集体发展生产，改善农民生产生活条件，其次要通过建设用地增减挂钩的方式整理出用地指标，缓解用地压力。对于首要目标和第二目标要相互协调，以改善农民生产生活作为最终目标，缓解城镇建设用地压力作为派生目标，不能为了解决城镇建设用地供应问题，而牺牲或忽视村集体和农民的根本利益。要通过挂钩政策的实施，统筹城乡建设用地安排，推动城乡用地的结构优化和空间布局合理化。

3.2 挂钩政策的路径选择

3.2.1加强挂钩规划的先导作用

近年来，各地积极推动挂钩工作，希望通过增减挂钩，优化用地结构和节约集约用地，实现耕地保护和经济发展的“双赢”。为了防止地方大拆大建、只建不拆、多建少拆，违背挂钩政策节约集约用地的初衷，造成新的更大的浪费，必须对区域挂钩工作进行总体部署和组织管理，这就是挂钩规划的使命。挂钩规划对挂钩项目的实施起到了规模的总量控制和合理布局的先导作用，是政府“有形的手”对增减挂钩政策实施进行干预的一种主要形式。

因此，挂钩专项规划是挂钩政策实施的先导。要加强挂钩规划的科学性，合理确定增减挂钩整理潜力，重点解决好拆旧区和建设新的空间布局和时序安排，为挂钩项目的实施奠定良好基础。

3.2.2提高周转指标使用效率

《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定“以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理”，周转指标的使用范围受到严格的限制。调查表明，由于地方发展（如地级市）的区域差异性，拆旧潜力大的地方往往并不是建新需求大的地方，这一政策安排使得周转指标使用效率降低，不利于区域的整体统筹发展。建议周转指标使用的行政辖区升级，根据地方发展的需要整体协调。如按照县级间级差地租的差异按比例分配周转指标。

3.2.3重视农户参与意愿

增减挂钩组织与实施管理的主体是各级政府，具体实施主体是次级基层机构，农户是挂钩工作中参与人数最多的群体。我国新的农村建设用地整治的基本动力来自两方面：一方面，政府出于耕地保护、集约用地的需要；另一方面，逐步富裕的农村居民对生产生活环境提出更高要求。从以往的农村居民点整治的成功经验来看，在具备经济实力的情况下由村集体和农户自发开展的农村居民点整治取得较好效果。因此，分析农户参与挂钩的意愿，对于推进城乡建设用地协调互动，实现土地资源的优化配置，具有非常重大的意义。

参考文献

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[2] 白钰. 基于可持续发展内涵的城乡建设用地增减挂钩分析[D].中国土地学会学术年会，2009.

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