论基层政府对农村公共物品供给市场的监督

王建文　俞美娟

摘 要：我国是农业大国，三农问题直接关系到我国的发展稳定。而农村公共物品的供给会影响到农村的稳定，基层政府在农村公共物品供给市场的监督起到了重要的作用。公共服务制度分析理论认为公共物品的供给与基层政府的职能转变密切相关，政府管制时代的重要特征之一就是产品的远离市场性。福利国家危机的频出使倡导自由市场的经济学家开始叩问政府作为公共物品唯一供给者的合理性。现实中大多数公共物品属于准公共物品，具有一定的排他性和非竞争性，在供给方式上应充分发挥市场调节的作用，在农村公共物品供给的市场中基层政府直接供给的功能减少了，基层政府的职能应更好地体现在构建科学的市场准入和退出准则，发挥其在供求、竞争和价格体系上的监管职责及遏制腐败的滋生。本文探讨了我国农村公共物品供给的现状、政府监管的缘由和路径选择。

关键词：基层政府；农村公共物品；供给；监督

中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）07-0104-03

党中央提出了“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村奋斗目标，意味着新农村建设从“问题话语”向“践行话语”的进一步转换。而建设社会主义新农村首先是要发展生产，而生产发展要以提高农业综合生产能力为建设重点，这是建设社会主义新农村的物质基础。但要提高农业的综合生产能力，还包括优化生活条件、建设生态文明与改善村容、村貌等，都必须有良好的公共物品供给作为保证。近几年来，国家已实施“多予、少取、放活”的方针，出台“两减免、三补贴”等一系列惠农政策，并停征农业税，减轻农民负担，提高农民收入。但是，由于长期“二元经济”格局下农村公共基础设施的薄弱，加之长期我国实行城乡差异化发展战略，公共物品的服务在城市和农村的差距依然十分突出，可以说新农村建设的要求，也凸显了农村公共物品供给的不足。何以回应农民的需求，实现农村公共物品有效供给，既是基层政府的价值诉求，也是其现实职责担当。

自从1954年萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》首次公开研究公共物品，其将公共物品定义为：“纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。”我国学者对公共物品的研究大多是建立在萨缪尔森的基础上的。与私人物品相比，公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三个特征，对于农村公共物品，我国多数学者根据农村公共物品的性质，将其分为农村纯公共物品和农村准公共物品。农村纯公共物品是指在消费过程中具有充分的非竞争性与非排他性，即指完全意义上的公共产品，如农业政策、农村基层政府行政服务、农村义务教育、全国性大江大河治理、防害减灾等等；农村准公共产品是介于纯公共物品与私人物品之间，具有效益上的外溢性和消费过程中的排他性与竞争性的特征，如农业科技教育、农村供水、供电、道路等公共基础设施、法律和社区服务等。此外，还有学者从不同的角度对农村公共物品进行分类，如徐小青根据农村公共物品服务的区域范围将农村公共物品分为：跨省、跨流域、跨行业的大型农村公共物品；省、市、县、乡范围内的农村公共物品；农村社区范围内的公共物品。孔祥智将农村公共物品按用途或者服务对象分为生产和生活两大类。由于我国特殊的国情，我国的公共物品供给存在很多的问题，尤其是在我国的广大农村地区。

一、农村公共物品供给的现状分析

长期以来，我国政府都重视农村的发展，特别是与农民生产生活息息相关的农村公共物品的供给，也取得了一定的成效。但是由于财政投入不足、城乡二元分割、供给渠道单一、供应主体之间权限的混乱，造成了农村公共物品供给的失衡。

（一）公共物品供给水平失衡

近年来，国家和政府都非常重视农村公共物品的供给，每年都会投入大量的公共财政，从而极大地丰富了农村公共物品市场。但是差距仍然存在，特别是城乡间的差距，东西部农村差距较大，这就使得农村公共物品的供给水平失衡，无法满足农村社会发展的需要。首先，农业生产性农村公共物品供给不足，其主要表现为诸如大型水电灌溉设施的建设、大型农业固定资产的投入等农业基础设施，以及农作物良种培育与推广，农产品市场信息预报等农业基础服务的供给不足。其次，是有关农民自身权利和促进农村发展的消费性公共物品供给不足，其主要表现为农村义务教育、医疗保障以及农村环境保护等方面的必需公共物品供给不足。再次，由于地区经济发展的不平衡，东部发达地区由于财政投入力度大，农村的公共物品在很大程度上要比中西部不发达地区丰富许多。

（二）公共物品供给与需求失衡

在总量不足的同时，农村公共物品的供给还存在一系列的问题，例如提供的公共物品不是农民所需要的，造成供给与需求的不适应；有些地方不把解决迫切需要的公共物品的供应与建设，例如农村道路的建设和维修、农村医疗卫生条件的改善、农业技术人员的供给等等，这些问题都不去想方设法地解决，反而忽视农民的利益，不符合实际地去建设或提供一些“形象工程”，例如建设酒楼宾馆、剧院，美名其曰是改善民生，实际上是为了提高自己的政绩，做给媒体、领导看的。因此造成农村公共物品无效供给膨胀，但有效供给不足，使得农村公共物品供给结构失衡，效率低下。

（三）农村文化产品供给严重缺失

中国自古以来都是农业大国，农村地区广大，农民数量众多，是城市人口的几倍。新中国成立以来，国家致力于发展工业和城市化，对农村的财力、人力、技术的投入远远低于城市，农村的公共物品尤其是文化产品供应远低于城市。首先表现在教育上，人数是城市中学生的几倍的农村中学生只享受到国家教育经费的38%，这就使得很多的农村中学生无法享受完整的义务教育，很多学生由于各种各样的原因辍学。据调查，农村初中以上学历的人数仅只有城市的一半。其次，农村文化设施的缺失。在城市中，可以随处可见图书馆、电影院等等文化设施，但是在农村这些文化设施很少，农民空闲时只能通过一些低级的娱乐例如赌博等来消磨时间。

二、基层政府监管农村公共物品市场的缘由

在我国，中央政府各地方各级政府都一直承担监管农村公共物品市场的任务。这是由农村公共物品的重要性决定的，它关系到绝大多数人的生活，无法将监督农村公共物品市场的责任交予组织或者是个人；此外，农业公共物品收益少，见效慢，以营利为目的的组织不愿意去投资。在目前，基层政府监督农村公共物品市场也是农村现实决定的。

（一）农村的空心化

农村空心化，这是我国在上个世纪90年代后开始出现，且趋势还在不断地加剧的一种农村劳动力不断向城市转移的现象。主要是指大批农村中的青壮年有文化的劳动力转移到城市谋求更好的发展，使得农村仅剩下老人、妇女、儿童，造成农村人口在年龄结构上的极不合理分布；同时我国的城乡二元体制和户籍制度对农民进城有严格的限制，加之不合理的村庄建设规划，从而出现了村庄外延的人口异常加剧和村庄内部的人员急剧减少，形成了村庄空间形态上空心分布状况，这主要是由于大批农村劳动力向城市转移，农村人口剧减所造成的影响。大批的农村劳动力转移到城镇，一方面，极大地促进了城镇的发展，安置了农村的闲余劳动力，能够促进我国国民经济的发展；另一方面，农村劳动力的转移使得很多农村成为空村，荒废了农业。这就使得农村的公共物品市场无人监管，基层政府不得不承担起监管的责任。

（二）农村现在群体的需求

随着农村空心化的加剧，年轻人都出去务工，转移到城镇，留守在农村的就剩下老人、儿童、妇女。目前，我国城镇化水平已经达到51%，进城务工农民达2.53亿人；在农村人口中，有大约5000万留守儿童、4000万留守老人、4700万留守妇女，他们构成农村现在群体的主体。农村空心化使得农村留守妇女、儿童、老人比例过大，从事农业生产的农民的年龄偏大、能力偏低，此外，还有大片的农田荒芜，无人种植，房屋闲置。如何解决这些问题，都落实到基层政府。此外，农村留守人口的公共需要该如何来解决，如老人容易生病，他们的医疗卫生需要该怎么来满足；又如儿童的教育需要、妇女的工作需要等等这些都与他们的生活息息相关，但是他们自己无法单独解决，只有依靠基层政府来解决这些方面的公共物品供给，监督公共物品市场，从而实现分配的公平。

（三）基层政府的现代职能所在：服务性，科学性，法治性

我国是社会主义国家，政府作为人民权利的代表行使人民的权利，国家和政府的性质决定了政府的基本原则是为人民服务。服务性是政府最重要的职能。基层政府的服务功能尤其重要，因为基层政府直接面对农村的各项事务，和人民打交道。在计划经济时代，基层政府的主要职能是管治，农村的任何事物都是由基层政府决定，但随着经济体制改革，由计划经济向市场经济转变，政府职能也在发生转变，由管治向服务型政府转变。为农村提供便利的服务，是基层政府的一项重要职能。基层政府在履行职能时都是经过反复的论证，严格按照客观要求来实行的，具有科学性。我国在建设法治国家，坚持依法治国，基层政府确定各项工作必须符合法律法规的要求，基层政府监管农村公共物品市场也是由我国的法律明文规定的，因此具有合法性。由此可以得出，我国基层政府具有服务性、科学性、合法性，也为其监督农村公共物品市场提供了保证。

三、基层政府对农村公共物品市场的监管路径选择

（一）准公共物品应由政府主导供给

根据农村公共物品的分类，中央政府提供农村纯公共物品，其中包括主权性公共物品如涉及国家安全方面；政策性公共物品如法律的普及等；以及受益范围遍及全国的农村公共物品如环境的保护， 这些都是属于受益范围在全国的属于纯公共物品的范畴，适合于中央政府提供。中央政府可以采取各种措施来保证这些农村和公共物品的正常供给。对于受益范围是地方的农村公共物品，则应该由相对应的地方政府提供；具有公共性经过很多省的地方性农村公共物品，如跨区域大江、大河的治理等由中央政府和受益的地方政府共同提供。

（二）非准公共物品应由各类盈利组织、非盈利组织来供给

计划经济时代，政府是农村公共物品的唯一供应者。但随着改革开放、市场经济的发展，农村公共物品供应结构也需要做出相应的改变，才能更好地适应社会的需要。所以农村公共物品除政府提供外，还可以有其他的提供途径，例如农村社区的非正式组织就是非常好的方式。非正式组织可以提供一些受益范围和受益群体相对固定的农村公共物品，如灌溉、治虫、乡村道路等。政府无法完全提供这些公共物品，而对农民个人来说，无法承担费用，也没有固定的收益。因而理想的方式是将单个的农民组织起来，形成农业合作组织，效仿公司的组织形式，将生产、销售、供给统一起来，通过非正式组织将外部收益内在化，提高供给效率。

（三）政府+农村专业合作社+个体农户的供给模式

在市场经济条件下，农村公共物品供给也可借鉴市场经济的部分原则。根据市场经济的“谁出钱，谁受益”的原则，农村公共物品的供应由原先唯一的政府，变为现在的政府、组织、个人的多方共同提供。对于受益范围是在全社会的农村准公共物品，通过政府补贴的方式与其他组织和个人联合起来共同提供。对于地区性的受益范围既有社会又有农民个人的例如地区性的农业病虫害防治等的农村准公共物品，可由个人进行生产，政府根据收益的范围给与适当的财政补贴。近年来在经济较发达地区出现了专门负责公共项目建设的私人团体，由当地民众自发组织的公共工程理事会，共同决定是否应该举办一项公共工程并具体组织实施，由当地政府进行监督和协助。

（四）农村社区进行引导

我国的基层政府组织是指镇乡一级的人民政府，在乡镇以下的广大农村地区实行的是村民自治，由村民自己管理自己、自己教育自己、自己监督自己。村民自治能够调动农民的积极性、主动性，有利于农村的发展，但是对于农村公共物品市场而言，基层政府与村民之间不能进行直接、面对面的交流沟通，他们之间需要一个桥梁——这就是农村社区，它是介于基层政府和农民个人之间的组织，政府可以通过农村社区来公布农村公共物品的供应情况，而农民可以通过社区来表达缺少的公共物品或者是需要进行加强的地方。农村社区在基层政府和农民个人之间起到了桥梁的作用。那么，农村公共物品市场的监管应该充分发挥农村社区的作用，由农村社区加以引导，能够更好地满足农民的需要，维护政府的权威，促进农村公共物品市场有序进行。

（五）由私人部门提供

建立私人部门投资农村公共物品的激励机制，可以结合适“谁受益，谁负担”的原则，适当地放松监管，由私人部门来供给部分农村的公共物品。例如一个村民小组内的河道整修、农田灌溉等，可以按自愿原则由社区个人出资，出资多的村民享受较多的收益。对于技能培训、医疗保健等，由于其收益范围局限在本地区，私人部门可根据市场规则，对参与培训的农民收取适当的费用，政府可以免费提供场地，在私人部门有困难时帮助或者给予适当补贴。

（六）制定相应的法律法规

农村公共物品市场也需要相应的法律法规来规范，应该制定相应的法律法规。农村公共物品市场的监管也应该遵循相应的法律，基层政府应该在法律允许范围内进行监管。其次，也要完善相应的法律法规，对那些不适应的法律法规予以修改，出台新的适合的法律法规。

我国作为传统的农业大国，农村人口占有很大的基数，通过基层政府实施有效的市场监管来降低管理成本，提升农村公共物品供给的绩效，来破解农村公共物品供给不足这一问题，构建农村公共物品的有效供给路径，解开我国三农问题中许多“结”，提升我国农村的整体实力，加快社会主义新农村建设步伐，实现农村公共物品供给与基层政府能力提升双赢，凸显责任型、服务型政府的价值诉求！

参考文献：

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（责任编辑 张海鹏）