教育项目财政投资绩效评价研究

唐晓灵　孙改革

【摘 要】 教育项目财政支出是指国家教育项目投资，它是发展教育事业的重要经济保障。文章从教育项目的公益性特点出发，研究了目前我国教育项目财政投资中出现的财政教育资金的投资渠道不合理、财政教育投资城乡地区分配不合理等问题。通过建立相应的绩效评价指标和财政投资的经验分析，针对以上问题提出了建设性的建议。

【关键词】 教育项目； 公益性项目； 财政投资； 绩效评价

引 言

随着国家经济实力的增强和人们教育意识的不断提高，对教育质量要求越来越高，中小学教育作为各级教育事业发展的基础，也受到了越来越多的重视。以前我国教育项目的资金来源主要有三个方面：一是国家投资；二是社会捐助；三是受教育者家庭和个人投资（学费和杂费），但在2004年7月我国发布的《国务院关于投资体制改革的决定》中将政府投资范围确定为：主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。① 同时，国家出台了新的《义务教育法》，其将九年义务教育纳入了法制的轨道，并采取了新的惠民政策——全面免除城乡义务教育学杂费。所以，目前对于中小学教育项目的投资主要是政府投资。如何将政府投入到教育项目的财政资金合理分配和充分利用，发挥其最大的经济效益和社会效益是一个值得研究的重要课题。

一、教育项目——公益性项目财政投资的特点

公益性项目是为了满足社会或地区发展的需要，向社会公众提供服务以社会大众收益为最终目标而建立的项目，项目是不以获取经济利润为主要目的，项目本身的收益常常也是不以货币的形式表现出来。我国教育项目是以国家财政投资为主，以社会各界的捐助为辅，构建起来的社会性基础设施建设项目，充分体现了教育项目的公益性特点，所以它属于典型的向社会公众提供福利教育的公益性项目。教育项目以财政投资为主的特性使得我们更应该增加对它的关注。

我国是一个发展中的社会主义国家，财政政策的目标是保障国家或地区的国民经济和社会发展目标的顺利实现，涉及到经济、社会以及生态环境等各方面，关系到公众切身利益，不能单一考虑效率和公平目标。财政投资项目要考虑的不是工程成本，而应该是社会成本，收益也应该是社会收益，不能仅考虑投入的物质资源和带来的经济收益，更应注重整个地区经济和环境协调发展。

二、教育项目——公益性项目财政投资出现的问题

教育是国家发展的基石——当今世界知识成为提高综合国力和国际竞争力的决定性因素，人力资源成为推动经济社会发展的战略性资源，人才培养和储备成为各国在竞争与合作中占据制高点的重要手段，所以科教兴国不再是一句口号。但是教育项目的投资面临很多急需解决的问题，比如：财政教育资金的投资渠道不合理。我国教育项目的投资主要是通过国家财政投资，随着市场经济的发展，这样的投资方式显得比较单一，不能适应社会的发展。财政教育投资城乡地区分配不合理。近期我国的城市化水平逐渐提高，大量的农民工涌向城市，导致城市出现了很多在城务工人员的子女，造成了农村适龄入学儿童的数量大量减少；国家近几年投入到农村义务教育中的资金逐渐增加，而农村适龄入学儿童的减少，使得国家投入到农村义务教育中的资金不能充分发挥作用；由于在城务工人员的子女没有城市户口，就不能享受和城市儿童一样的教育待遇。这样，就形成了国家九年义务教育的盲点。怎样解决国家教育投资的问题，建立合理的财政投资绩效评价，使得国家投入教育的经费发挥最大的经济效益和社会效益成为了现在研究的热点问题。

三、教育项目——公益性项目财务投资评价指标建立的原则

基于教育投资的特殊性——以国家财政投资为主，要对财政投资有完整的财政投资绩效评价系统，使资金得到充分有效的使用。财政投资绩效，就是指财政投资活动所带来的实际效果，它综合反映了政府为满足社会公共需要而进行的资金分配与得到的社会实际效果之间的比较关系，重点研究政府分配资金的合理性和资金使用的效率性，即：一是看政府配置的资金总量是否符合整个社会客观比例要求；二是看资金的使用是否达到效用最大化目标。

结合公益性项目社会评价的研究，公益性项目的根本目的是项目的社会福利最大化，即要产生明显的社会效益。对公益性项目财政投资绩效评价指标的选取应遵照以下原则。

（一）采用典型原则

采用典型原则即采用抓住重点，选择核心指标；选择具有代表性的主要因素，忽略一些次要的因素。对于教育项目来说，应该结合其公益性的特点，在教育投入分析部分重点分析政府财政投资，产出部分重点分析教育对国民经济增长和社会安定、稳定的影响，也可以称之为经济效益和社会效益两个方面。

（二）采用系统性原则

采用系统性原则即绩效是一个系统工程，应由若干指标经过综合分析共同构成一个完整的整体。对于教育项目投资来说是投入与产出的过程，它必须循序、系统、连贯地进行。教育的投入主要包括财政性教育经费、财政拨款等国家财政投资，还有一些个人捐助、企业赞助、社会捐赠等投资。教育的产出主要包括提高国民素质、促进经济发展、增强科技创新、增强综合国力等经济和社会效益。在教育过程中投入的资金、时间、精力如何经过努力产出结果，是一个复杂的过程，而对这个复杂过程进行效果和效率的评价就是绩效评价，所以绩效评价本身也是系统性的复杂工程。

（三）采用可操作性原则

采用可操作性原则即采用定性指标和定量指标相结合，并且尽可能多地采用定量的原则。因为在公益性项目的社会效益中，好多指标定量化比较困难，比如教育投入对社会综合发展水平的影响程度、教育项目自身的可持续发展程度、教育项目对居民的生活水平等产出指标，对于这些难以定量化的指标，要尽量采用定性说明。

对于教育项目的投资主要是国家财政投资，国家投资在教育项目上的资金是很容易就可以得到的数据，这样，就可以很容易地对我国的教育投资进行定量化的分析。在国家有关法规如《中华人民共和国义务教育法》中明确规定，我国主要从五个指标来判断对公共教育项目投入的努力程度和进步程度评价，即“两个比例”、“三个增长”。其中两个比例指财政性教育经费占GDP总值的比例和预算内教育经费占财政支出的比例；三个增长是指教育拨款要高于财政经常性收入的增长、生均预算内教育事业费支出和生均预算内教育公用经费逐年增长。这些指标主要是从数据上控制我国对教育项目的财政支出，这样可以在某种程度上减少国家投资的盲目性。

（四）采用经济性原则

我国是一个发展中的社会主义国家，采用市场经济制度，对教育项目的投资也是在市场经济的体制下进行的。在经济学方面，国内外学者做了很多的研究，比如：宏观经济和微观经济等，而且这些理论现在已经运用到现实的经济活动中，并被大家认可。在教育项目财政投资绩效评价中选择一些经济性的指标，比如：工资薪酬、GDP总值、财政收入等，可以将公益性项目的绩效评价更加完善。

（五）采用公平性原则

教育项目的财政支出是中央对全国各个地区的教育投入，使每个地区的适龄儿童都有上学的机会，减少辍学的概率，扩大了高校的规模，使更多的有志青年可以接受高等的教育，使整个民族的国民素质提高。由于东部、西部、中部的经济发展不一致，对人才的要求也不一样，经济发展越靠前的地区，对人才的要求就越高，相应的教育投入也就越多。但是作为中央的财政投资要考虑到整个国家的平衡发展，把资金投入到经济落后的地区，经济落后地区的教育水平提高可以促进整个国家的教育协调发展，这样才能形成一个良性的循环。所以，国家要将投入教育的财政资金用到需要的地方，实现资金在不同社会群体中的协调分配，才能实现社会的和谐发展。

四、教育项目——公益性项目财政投资的经验分析

（一）教育项目的财政投资情况

表1列出了2005—2011年间我国教育项目财政投资的基本情况。7年间，财政对教育项目的投资逐年增加，国家财政性教育经费的投入从2005年的5 161.08亿元增加到2011年的16 116.00亿元，7年的平均增长率为21.08%，而同期我国GDP总额从2005年的184 937.40亿元增加到2011年的458 217.58亿元，7年的平均增长率为16.41%。由此可以看出，近几年我国对教育项目的财政投资增长的速度远远高于GDP的增长速度，国家对教育的投资非常重视。

教育经费是指国家财政预算中实际用于教育的费用，以货币的形式支付的教育费用，是办学必不可少的财力条件。它主要包括教育事业费和教育基本建设投资等费用。从表1可以看出，2005—2011年我国教育经费的增长也是十分迅速的，从2005年的8 418.84亿元增加到2011年的24 405.06亿元，7年的平均增长率达到了19.47%，与此同期我国的财政支出由2005年的25 154.31亿元增加到了2011年的108 930.00亿元，7年的平均增长率为27.97%，证明了我国财政对教育项目投资增长率远远低于财政支出增长率，而且每年教育经费占整个财政支出的比例也在不断下降。从表1也可以得到我国财政性教育经费占整个教育经费的比例达到70%左右，它目前仍是我国教育投入的主要部分。

（二）教育项目投资的经济效益

我国教育项目的产出是多方面的，教育项目的经济效益就是运用国家投入到教育项目的资金，提高国民的个人文化素质，凝聚整个民族的核心竞争力，从而利用有限的资源创造更多的社会财富，增强国家的综合国力。通过教育改变经济效益的理论在国内外已经得到了充分的肯定，教育已经受到了越来越多的重视。目前我国主要从两个比例来衡量教育投入，即财政性教育经费占GDP的比例（当年财政性教育经费/当年国内生产总值）综合反映了国家和地区公共教育支出的努力程度；预算内教育经费占财政支出的比例（当年预算内教育经费/当年财政支出）表现出了国家对教育投资的重要程度。在教育的经济效益产出中，工资是教育投入对劳动者个体经济方面的收益，主要考虑到数据的可得性和可操作性原则，本文采用农村居民的工资性收入和城镇居民的人均工资性收入等指标。

由表2可知，2006—2010年间我国财政性教育经费占GDP总量的比值是不断增长的，由2006年的2.93%增加到2010年的3.66%。2011年国务院颁布了22号文件，这份文件的核心就是如何在2012年实现（财政性教育经费占GDP的比例）4%的目标，由目前的发展趋势来看4%不是梦想。而2006—2010年间我国财政性教育经费的年增长率有下降的趋势，从2007年的0.3下降到2010年的0.2，而同期GDP的年增长率由2007年的0.23下降到2010年的0.18，更加证明了我国4%的政策指挥是适应市场经济条件下教育项目投资的发展趋势。

由表2可以看出，2006—2010年间我国农村居民的工资性收入是在不断递增的，由2006年的1 374.80元增加到2010年的2 431.30元，五年间增加了0.77倍，同期城镇居民每人每年工资性收入由2006年的8 766.96元增加到2010年的13 707.68元，五年间增加了0.56倍，而且农村居民的工资性收入每年的增长率也高于城镇居民每年的工资性增长率，说明随着国家对教育项目投资的增加，人们的收入也跟着不断提升，特别是农民工资性收入的增长更加明显，几乎超越GDP的增长速率，国家对农村基础教育的投资得到了积极的回报。

（三）教育项目投资的社会效益

教育项目的社会效益是指学校通过办学和科研为社会所创造的价值，具体表现学校为社会输送高质量人才的数量、对全民素质的提高所作的贡献以及开发或创造的新技术、新方法等科研成果。教育项目的社会效益是其作为公益性项目所特有的，而教育项目的社会效益也是多方面的，其文化效益、思想效益和政治效益主要表现在对人口的影响、对文化教育的影响、对居民就业率的影响、对科技进步的影响和对社会安定的影响。由于教育项目对社会贡献的评价很难去操作，所以大部分学者对其社会效益的评价只是停留在表面的定性分析上，考虑到数据的可得性，本文采用我国农村就业人口、城镇就业人口、农村失业率、城镇失业率和不同行业的就业人口等指标来对我国教育项目投资的社会效益进行分析。

由表3可以看出，2005—2010年间我国农村人口不断减少，由2005年的74 471万人减少到2010年的67 415万人，年减少率由2006年的1%增加到2010年的5.4%，同期城镇人口由2005年的56 157万人增加到2010年的66 557万人，年增加率由2006年的2.8%增加到2010年的7.0%。以上数据表明了随着我国居民受教育程度的提高，整个国民经济不断增长，人民经济水平也明显提高，对生活质量的要求也越来越高，促进了城市化进程的发展。虽然农村就业人口的数量由2005年的46 258万人减少到了2010年的41 418万人，但是农村人口每年的就业率是高于城镇人口每年的就业率的。

由图1可以看出，随着居民受教育程度的提高，我国居民在第一产业就业的人数越来越少，人们的就业更倾向于向第二和第三产业发展，这样就加快了我国的城市化进程。我国人口第六次大普查的结果显示，2010年11月1日中国人口的总量为13.4亿人，2000年到2010年的十年之间，中国人口净增长7 390万人，中国文盲率从2000年的6.72%下降到2010年的4.08%，整个国家的文盲率下降了很多。这些都是教育带来的社会效益，促进了我国整体的发展。

五、结论

公益性项目财政投资的绩效评价是教育项目在社会经济条件下财政投入实施效果良好与否的衡量工具。本文通过对2005—2010年国家教育项目的财政投资及其经济效益和社会效益的经验分析，可以看出随着社会经济的发展，我国对教育项目的财政投资不断增加，教育规模也得到了迅速扩展，水平明显提高，由教育带来的国民经济的发展已日益显现。但是通过本文的分析，也发现了我国教育投资中存在的一些问题，值得引起各级教育主管部门的重视，希望对我国教育事业的发展有一定的帮助。

（一）从教育项目的投入方面

随着我国从计划走向市场的经济体制改革，以政府为主体的单一教育投资体制已经不能适应市场经济发展的需要，适应市场经济的多渠道教育投资体制应该被大家采纳。由表1分析得出，我国每年教育经费增长速率远远低于财政支出增长速率，说明了虽然财政对教育的投资占整个教育经费的比重很大，但是财政对教育的投资边际效率实际是不断下降的。经济发展使人们越来越意识到教育能提高人的劳动能力，改变人的地位，能够带来经济和非经济的收益，对教育投资的积极性和主动性明显提高。所以财政对教育的投资拉动了整个社会对教育的关注，增加教育投资的渠道是顺理成章的经济发展。

（二）从教育资金的分配方面

我国一直以来都是一个教育大国，而不是一个教育强国，由表2可以看出，我国财政性教育经费占GDP总值的概率每年都在增长，已经接近4%，但是根据经济合作与发展组织（OECD）最新统计显示，发达国家投入的教育经费一般为5%，对于发展中国家来说，达到这个水平还有一定差距。而表3中，近期我国的城市化水平逐渐提高，城市中出现了大量的农民工，而在城务工人员子女的教育问题越发凸显，形成了国家教育投资的盲点。希望有关政策制定部门能够充分考虑到现实中存在的问题，及时出台相应的政策，提高教育财政投入资金的使用效率，这样才能有利于我国教育的长远发展。

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