官員問責制度的思考

單聞

一直以來，關於要求完善澳門官員問責制的聲音不絕於耳，尤其是 “墓地門”、“巴士監管漏洞門”事件，無不是引發了澳門坊間對“官員問責制”的熱烈討論。

本文試圖跳出案件中是是非非，單單站在完善澳門官員問責制度的角度做一個剖析。希望能讓廣大的讀者能更為深入的瞭解制度的內涵及其帶來的社會影響。若需討論官員問責制的相關話題，“官員問責制是怎樣的制度？”和“為什麼要去建立官員問責的一種制度？”這兩個問題是不可繞過的。

首先，官員問責制是怎樣的制度？所謂官員問責制，是指對政府及其官員的一切行為和後果都必須而且能夠追究責任的一項制度。不僅是要因不當行為要擔負起應承擔的行政責任，更應該要擔負應不當行為引起的法律責任。不難看出，權責關係清晰是官員問責這項制度的前提。這種制度，筆者認為，是一種法制化的體現。按照行政法的相關理論，我們可以得知，官員做出的行政行為是被授權者作出的，應當以“誰作為誰予以負責”的大原則下，由被授權者獨自承擔法律上的責任和行政上的責任。其實質是通過各種形式的責任性約束，限制和規範政府權力和官員行為，最終達到權為民所用的目的，這是現代政府強化和明確責任，改善政府管理的一種有效的制度，更是澳門特別行政區政府適應社會變革對政府責任的新要求和新訴求而所為之的一項制度。

其次，為什麼要建立官員問責一個制度？其原因主要有兩個：第一，在澳門特別行政區的行政主導政治體制下，很容易造成政府官員工作的散漫不作為。若實行官員問責制度以後，相信會給官員一定的壓力。官員代表政府在做事時，都要想清楚這樣做會帶來的後果。第二，問責制度勢必會為政府樹立更好的公信力。同時，可以讓廣大的普羅大眾更好地監督政府官員的行為。

關於“問責制度”，澳門社會上有“高官問責制”跟“官員問責制”兩種聲音。但筆者更認為“官員”已經囊括有“高官”，也不應該做如此的分類，也沒必要這樣的分類。在澳門目前法律中的《澳門特別行政區主要官員守則》（第112/2010號行政命令）、《澳門特別行政區主要官員通則》（第24/2010號行政法規），《領導及主管人員通則的基本規定》（第15/2009號法律）、《領導及主管人員通則的補充規定》（第26/2009號行政法規）、《領導及主管人員行為準則——義務及違反義務時的責任》（第384/2010號行政長官批示）所組成的這一套制度。其中，我們需要特別注意的是，《領導及主管人員行為準則——義務及違反義務時的責任》更是幾乎由《刑法典》、《澳門公共行政工作人員通則》、《行政程序法典》等所規定的法律權利與義務綜合而來。根據上述的法律法規，被列入問責範圍的主要官員與《澳門基本法》第50條所規定的由行政長官提名並報請中央人民政府任命的政府主要官員是一致的，共計九人。“領導及主管”官員指的是“在公共部門及實體擔任管理、協調及監控工作的人員”，其中，“領導官職”包括局長、副局長；“主管官職”包括廳長、處長、科長。

而香港方面所謂的問責制度也就僅僅指的是“高官”。單從被問責主體的範圍看，在澳門，科長級以上的政府官員都被列為問責對象，相對於香港而言，問責範圍更為廣泛。但是，筆者認為這些散佈在各處的官員問責相關規定，並不能稱得上是一個完整的制度，更不能稱其為一個體系。一個完整的制度或者完整的體系都是具有非常連貫的邏輯性、很明確的權責關係的，這項所謂已經建立起來的制度是完全達不到這樣的基本要求的。一個完善的澳門官員問責制度，不僅是市民的呼聲，更是社會發展下政府提升自我要求的一個必經的過程。

當然，我們也不能完全否認特區政府所做的努力，只是要使這樣民眾呼聲極高的官員問責制度取得預想的法律效果，單就於此是遠遠不夠的，還需要以相關的細則作為配套實施，最重要的是需要改革現在為其提供前提條件的人事任用制度和行政授權制度。

就近期澳門而言，高階官員被起訴、巴士監管出現漏洞等事件的相繼被曝光，造成了嚴重的社會影響，重挫了特區政府形象也是不言而喻的。以“墓地門”為例，有人認為法院不起訴，相關負責人就無需問責？筆者不以為然。就這一事件而言，因為法院的未起訴，相關人士無需承擔的法律責任。那行政上的責任還需不需要承擔呢？