GATS背景下全国性中外合作办学政策法规调整

罗弦

摘 要：本文旨在探究贸易服务总协定（GATS）如何影响中国中外合作办学政策，以及政策发展的趋势。加入WTO-GATS在为引入外国优质教育资源提供了更大便利的同时，对我国的教育主权的维持和教育公益性的保持也带来了难题。为此，合作办学政策做出了一定调整，主要体现在完善政府监管工作、提高对中方教育机构的要求和加强程序建设来保障合作办学质量保障的趋势，具体内容上则重点涵盖了财务、人事、招生和培养过程四个方面。

关键词：贸易服务总协定；中外合作办学政策；法规调整

一、背景

全球化的世界中，跨境贸易已不仅仅存在于商品交易部门，还表现在服务贸易部门。顺应这一趋势，1995年贸易服务总协定（GATS）生效，成为第一个只针对服务贸易的国际法律文件，希望以此逐步消除国际间的贸易障碍，系统地推进服务部门的自由贸易。它容纳了包括教育在内12个具体的服务部门。所有加入WTO的成员国家可以选择是否加入GATS。GATS提出了跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动四种提供贸易服务的模式。其中商业存在模式，指一国的服务提供者在另一國的境内建立机构，为所在国和其他成员的服务消费者提供服务。自然人流动，即一国的人员进入另一国境内向其提供服务的模式，直接为合作办学提供了法律保障。为了明确概念，特别指明本文中的“中外合作办学”一词专指外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动。

在新中国成立后不久，虽然对合作办学进行过一些探索，但由于种种原因，合作办学一直到了改革开放之后才真正逐步发展壮大。中国在20世纪八九十年代出台了一些文件，但此时的政策大多只是从宏观上提到要扩大教育开放，吸收借鉴国际经验，少有对具体监管工作的指导，其中比较具有代表性的如1993年下发的《关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》，声明“通过接受捐资助学、合作办学等形式，有条件、有选择地引进和利用境外与我有益的管理经验，教育内容和资金，以利于我国教育事业的发展”；1995年1月26颁布的《中外合作办学暂行规定》，它对中外合作办学的概念、性质、地位、应遵循的原则、审批标准及程序、办学主体及领导体制、证书发放及文凭学位授予、监督体制等各个方面进行了规定，成为我国中外合作办学方面第一部较完整的专门法律。此后有关部门还相继对学位授予、外籍专业人员管理等发布了针对性文件。但总的来看，中国在入世之前对中外合作办学的监管具有政策依据数量少、政策针对性差、手段不够完善的特点。

2001年中国加入了WTO，并成为GATS的一员，在教育服务领域承诺开放除军事、警察、政治、党校教育等特殊教育和义务教育领域外的初等和中等教育服务和高等教育服务、成人教育服务以及其它教育服务领域。依据中国做出的减让承诺，在商业存在方面，外方机构可以在中国建立合作学校，且在所有权上占多数。另外，在受邀或受雇于中国学校或其他教育机构的情况下，外国个体教育服务者可以进入中国提供教育服务，但要求至少具有学士学位以上，且已经获得基本职业资格，有两年执业经历。法律的授权与承诺意味着将有更多的国外教育服务提供者将进入中国的市场。事实也确实如此，中外合作办学机构和项目在2001年之后日益增加，对政府的管理工作提出了相当大的挑战。一方面，为了实现在GATS的服务贸易减让表中做出的承诺、应对教育开放带来的挑战；另一方面，为了通过合作办学引进优质资源、促进中国教育改革，政府不可避免地需要对原有的一些政策法律文件做出变更。

二、调整情况

中外合作办学的法规组成较为复杂，因其属于行政法范畴，这一部分将按行政法位阶对其进行分类。所谓行政法法源，指行政法律规范中的各种表现形式，直接影响在实际运用中的效力与地位。

适用于全国的中外合作办学法规大致可以分为五层，相互之间表现为上位与下位法关系：第一层为《宪法》，它是国家的根本大法。其中第十九条提供了社会力量参与举办教育事业的依据。第二层为国际条约与协定，除中华人民共和国声明保留的条款外，国际条约与协定高于法律。中华人民共和国服务贸易承诺减让表及相关附件与法律文件对中国在其中对教育开放领域与要求做出了规定。第三层为全国人大制定的基本法律和全国人大常委员会制定的一般法律，主要包括《高等教育法》《民办教育促进法》和《教育法》。第四层为行政法规，目前在合作办学领域最具针对性和基础性实践指导意义的两部法规均属这一层次，即《中外合作办学条例》和《中外合作办学条例实施办法》。第五层为部门规章（行政规章），如《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》《教育部办公厅关于加强涉外办学规范管理的通知》《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》《教育部办公厅关于开展中外合作办学评估工作的通知》，还包括部分更为细致的审批规定。中外合作办学相关的管理法规还涉及出入境管理、进出口管理、部分外贸，但由于其与合作办学相关部分在入世之后没有发生巨大变化，在此不做详述。

这一体系中，第一、三层次的法规主要体现了对中外合作办学的肯定与宏观指导，因此在中国加入GATS之后基本不存在与之相违背之处，因此无需调整。实际上，由于下位法必须服从上位法，变化大多集中在第四层、第五层。2004年7月起施行《中外合作办学条例实施办法》，宣告着1995年发布的《中外合作办学暂行规定》废止。另外，大量出台的新的行政规章取代了部分旧法或填补了原有政策法规的空白。几乎所有现行中外合作办学政策法规的版本均出自中国加入GATS之后。

进一步来说，这些政策法规变化趋势从对象上主要可以总结为完善监管机构、关注中方教育机构和加强程序建设：

1.完善政府监管工作

对中外合作办学的监督管理工作需要依托一定的机构来进行，因此首先需要保证的是这些机构能够合法、合理地落实工作。在完善政府有关职能上主要依靠提升效率和明确责任。

2002年之后的政策愈加重视要依据办学的具体情况强调归口管理，如职业技能培训办学就划归由劳动与社会保障部门统筹主管，盈利性办学由工商部门主管。另外，相比《暂行规定》，《中外合作办学条例》在监管部分一个明显的变化是增加了有关针对审批机关及工作人员的法律责任的条款，第四十九条规定利用职务之便牟利、渎职、违规等行为以触犯刑律论处。

2.提高对中方教育机构的要求

一直以来，对中方教育在跨境教育合作方面的关注不强，强制要求也不多。但是，近几年的政策法律文本中开始提到中方学校的缺失甚至违规之处，如在2012年教育部办公厅发布的《关于加强涉外办学规范管理的通知》中强调中方学校“要加强对国外高校的深入了解，签订规范的交流协议，在招生、教育教学计划、学籍档案、培养方案、学制年限、课程设置、教学内容、学分互认、证书颁发等方面，要依法做出明确约定并严格执行，提高培养质量和校际交流合作水平”。

3.通过程序建设加强合作办学质量保障

在准入方面，政策更加强化了许可规范，如对中外合作办学机构设立需要提交的文件核心内容要求更加明确，并增加了专家委员会评议环节，还要求合作成立的学校理事会、董事会等管理层任职人员有一定的教育专业工作经历。这些要求都不曾出现在1995年的规定之中。在运作过程中，体现出了强化问责的特点。在中国加入WTO-GATS之后不久，就对全国原有的合作办学机构进行了全部的复核，在准入审核之外，建立后续评估机制的努力也在试图展开。目前国际司委托学位办进行合作办学的质量评估，虽然目前尚未成熟，但这是今后努力的一个方向，且评估的结果在事实上与机构和项目的能否延期进行关联。除开展办学评估之外，与之前相比，现在监管工作更加强调透明公开，一方面在网上公开合作办学项目名录、合作协议、审批结果、学位认证等信息，一方面对不合规范的项目、合作办学中可能出现的问题及时公告。另外，参与学校也要求公示有关信息。

调整后的政策内容所关注的内容大致包括财务、人事、招生和培养过程四个大方面。在财务管理上，不仅明确了初期投入和所有权要求，同时加强了对财务公开的要求和乱收费的惩罚力度。在人事管理上，依据中国在GATS服务贸易减让表中做出的承诺细化了对教职员工的资历、职位安排、具体工作内容等要求，如合作办学机构管理层的中外人员正副任职的分布。在招生过程中，加大对虚假宣传的办学机构惩治力度，对实施高等教育的机构纳入国家招生计划，按规定制定招生录取工作。在培养过程的问题上，通过许可的形式在学科规划、培养方案、课程设置等问题上发挥引导作用，鼓励建立适应国家发展需要和国际上新兴的学科。教育部还设立了中外合作办学学生获得的境外文凭认证注册制度。

综上，加入GATS之后的中外合作办学监管政策在具体实施的政策法规数量上增多了，表现为更多的行政法规和部门规章；面向对象更为全面了，之前几乎只包括对外方或合作办学机构的要求；内容更加具体了，朝着建立完善配套措施的方向发展。所有上述监管政策都体现了强化质量保障机制会是今后中外合作办学监管工作的一个主要努力方向。

三、机遇与挑战

中国在GATS减让表中做出的承诺为外国教育服务提供者能进入中国的市场提供了法律保障，跨境教育合作也为中国教育提供了机遇，它有利于我国引进外国优质教育资源。合作办学还能促进学校对外开放，借鉴引进外国先进办学经验，改革教育内容与方法。通过中外合作办学，中国能更快地引入一些国内有需求或国际上新发展但自身资源不足学科专业与人才。在人才培养上，提升人才的国际竞争力，使之能满足国际劳动力市场的需求。但是，上述一切利益是在中外合作办学良性发展的情况下才能实现的。GATS本身实际上可能对我国的教育主权和教育的公益性造成挑战，在带来机遇的同时，也一定程度上突显了原有体系的空缺。

由于处在第二层的GATS协议与下层的政策法规是上下位法的关系，所以加入GATS之后，中国需要修改原有与之相悖的下位法律条款，消除在服务贸易自由化上的障碍。于是，有人担忧这样的行为是否会损害国家的主权：为了给予外方自由权，政府被迫放弃一些教育领域管理权力。事实上，国际上对全球化进程中可能导致的对国家权力的削减争论一直存在。GATS旨在促进贸易自由化的发展，是全球化时代的产物与推力。即便它一再声称避开了政府权力领域，还是会直接或间接地影响到国家的权力执行。正如潘懋元先生强调的，随着合作办学趋势逐渐扩大，我们需要处理好教育主权与产权的关系，政策法规的进一步细化也是出于政府类似的考虑。在具体化之外，现有的法规中更加强调双方的平等地位。如《中外合作办学条例实施办法》第五条特别声明“中外合作办学者应当在平等协商的基础上签订合作协议”。当然，一味限制外方并不是一个符合可持续发展逻辑的手段，中方需要提高自身素质以做出应对。以往的政策中对中方院校的国际视野、专业素质与管理运行水平的关注水平明显不够，而现在政策制定者和实践者们越来越多地意识到中国需要有更多熟悉国际规则和国内实际的人才参与到合作办学工作中来。总之，提高己方的素质、强化对己方的管理和问责有必要被进一步强调，这也会是未来政策极力支持发展的一个重点。

WTO-GATS将教育视为一项可以在国际间进行交易的服务，强调的是教育营利性的一面，这一逻辑不可避免地会对教育的公益性造成威胁。在谈及全球化驱动下的高等教育與WTO的关系时，阿特巴赫（Philip G. Altbach）曾指出：“一旦发展中国家的大学屈从于WTO所规范的国际学术市场， 它们将会湮没在着眼于营利而非对发展中国家的国家发展做贡献的国外院校和教育项目之中。”屈从商业压力和国际贸易市场准则而忽视了贡献国家、服务社会的公益目标，不单是跨境高等教育面临的风险，对其他各级各类的教育来说也是一样。即使权衡利弊之下中国开放了大部分的教育领域，但在理念上更加倾向于保持教育的公益性。面对目前国际教育服务供给者中出现的营利性教育机构，以及由于过分重视经济利益而出现一些不规范的现象——这些现象在中国加入GATS之前相对而言极少，有关法规也十分空缺——法规制定了相应对策，包括将营利性教育机构划归工商部门主管以区别与非营利教育机构的合办办学管理，承认教育机构获得合理回报的权利。另外，针对合作办学中出现的诸如假文凭、高收费、非法办学以谋取利益等不规范现象，应加大监管惩罚力度。但是不可否认问题依然存在，如一些外方教育机构在大陆开“连锁店”，着眼的仅在于盈利。一些中方学校也为了牟利而寻求国外一些办学质量非常一般的学校合作，通过夸大宣传来吸引学生和家长。如何面对教育的公益性和教育服务的盈利目的之间的冲突，也许是政策制定者和合作办学者都需要深入思考的一个问题。

GATS带来的跨境教育合作机遇凸显了原有的管理体系的缺陷。如合作办学的区域平衡、引进国外教育资源之后如何有效地利用和本土化。如何构建符合中国国情的合作办学质量保证体系成为了一个亟待解决的问题。虽然通过政策法规调整不一定能完全解决这些问题，但它们绝对会成为重要的保障。

加入WTO-GATS对中外合作办学带来了机遇，也带来了挑战，对此政策调整正在朝着今后也将继续朝着强化政策监管以保证合作办学质量的方向发展。因此可以说，在跨境教育领域，GATS在消除国家阻碍服务贸易法规的同时，在某种程度上又间接地推动了国家去建构一个更加复杂、完善的法律体系去保证国际教育交流的质量。将GATS单纯地看作一个对国家法律的消解力量是片面的，相反是全球化带来的压力传递到教育领域会促进对国际教育交流与合作质量的追求，它既可能成为推动其发展的因素，也可能成为实践过分保守控制手段的原因，重要的是在这两者之间保持一种平衡。

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