建设幸福城市的城市规划研究

覃莉娟

摘 要：改革开放以来，我国经济和社会得到了全面发展，城市面貌发生翻天覆地的变化，在这样的环境下，人们不仅仅追求物质上的享受，而是更向往着幸福美好的生活。本文结合城市规划体系转型现状及转型期城市规划存在的问题，从城市规划角度，就如何建设幸福城市进行研究，以期指导实践。

关键词：城市规划；转型；幸福城市；社会公平

改革开放以来，我国经济社会的持续快速发展和城市化进程的不断加快，但在经济快速发展的同时，也产生了贫富差距拉大、社会不公平等现象。从国内外城市发展的实践来看，提升居民幸福感已成为城市化进程中政府和学界的共识，建设幸福城市将是未来城市发展的主要方向。如何走出一条和谐发展的城市化道路，让城乡居民各得其所、共享幸福，是城市管理者当前必须思考和研究的重要问题。

1 城市规划体系转型

1.1 社会的转型

改革开放以来，我国经济社会的持续快速发展和城市化进程的不断加快，国民经济全面提升，2010年成为世界了第二大经济体。但在经济不断发展的同时，贫富差距也有逐渐拉大的趋势，同时社会不公平现象也日益暴露。因此，中央政府积极引导各级政府关注民生。在2011年建设幸福城市成为了社会的主题。告别GDP崇拜，缔造幸福中国，已经到了付诸实践的阶段。“幸福指数”作为一种政治导向，其轮廓日益清晰，如何构建幸福城市将是各方关注的焦点和行动的重点。

1.2 城市规划体系的转型

纵观全国各城市，在过去几年内，基本上都完成了总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、城市设计等物质性规划，城市形态和配套设施日趋完善。城市规划编制的重心应从物质空间规划向软件建设的社会民生规划转移，例如，关注服务业、社会保障、生态建设、文化休闲等非物质性规划，真正实现构建幸福城市的目标，使城市规划变为“幸福规划”。

1.3 城市规划的公共政策属性

城市规划属于公共政策范畴，其内容涵盖了城市发展的各个方面，理应成为城市其他各项政策的起点和归结点，西方国家的规划实践也验证了城市规划必须向城市公共政策转变。城市规划应根据所能发挥作用的领域和范围，整合可利用的各项社会资源和政府资源，积极融入到市场运作和政府运作过程中，成为市场运行和政府职能发挥过程的重要组成部分。同时，城市规划既要提供宏观的发展指引，又要为城市中各要素的运行提供指导，并与市场运行和政府运行的机制相匹配。在具体内容和手段上，既要认识城市发展运行规律，又要综合各要素和城市整体的发展诉求，使规划的内容与不同层次的宏观调控内容相结合，与政府操作的手段相适应。

2 转型期规划存在的问题

2.1 城市规划相对滞后

转型期伴随城镇化和工业化，城市规划受到各级政府的高度重视，也起到了积极的引导和调控作用。随着经济的快速发展，各城市开展了一轮又一轮的总体规划编制（或修编），城市规模不断扩充，空间形态愈加完善，交通和市政基础设施建设不断上马，比较而言，与民计民生相关的公益性公共设施建设受重视不够。2008年，建设部首次颁布了《城市公共设施规划规范》，但由于我国地区差异较大，只能对各类公共设施用地给出一个幅度值。各省市普遍缺少适合本地区城市公共设施的技术规定，而是“一本规范走天下”，不能真正体现转型期公共服务设施的发展趋势和民众的实际需求，操作性较差，无法体现规划的调控作用，公共设施规划相对滞后。

伴随转型期间的城市化和工业化，劳动力资源大量涌入能提供就业岗位的城镇，出现了许多新的社会问题：大批农民工住在建筑工地，居无定所；城乡结合部的农民出租屋居住环境恶劣；农民工子女不能进入城市中的学校读书，更谈不上享受和城市居民一样的福利待遇。因此，城市规划不能停留在技术层面，而应上升到政府工作层面，如果规划不能及时调整思路，就很难体现规划的调控作用。

2.2 规划对公平分配资源指引性较弱

在影响民众幸福指数的因素中，教育、医疗卫生、社会保障及养老服务等方面屡被提及。从规划的角度分析，《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）中，这些用地归入“公共设施用地”；在2012年执行的新用地分类《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中，归入“公共管理与公共服务用地”，将其非赢利的公益性予以强化。2008年，建设部颁布了《城市公共设施规划规范》（GB50442-2008），在总则中规定“本规范适用于设市城市的城市总体规划及大、中城市的城市分区规划编制中的公共设施规划”，而对作为城市规划管理最重要依据的控制性详细规划没有明确的规定。尽管各城市在编制控制性详细规划时都把公共配套服务列入控规指标一览表，但很多设施都是以图戳的形式出现，规划缺乏行政干预手段，很多公共服务设施用地在建设中被挤占或挪作他用，造成公共服务设施用地数量与规模减少。规划在新建区和改造区得以落实，但现状存在的弱势群体集中区域没有享受公平发展的权利。这部分地区人口密集，人员构成复杂，基础设施“欠账”较多，开发商不愿拆，政府又拆不起，靠市场这只无形的手难以实现公民分配的公平，造成公益性公共设施缺乏和配置不合理。

2.3 成果表达需要完善

城市规划在宏观层面注重蓝图式的引导，在微观层面又过分注重指标的控制。而蓝图式和以指标控制为主的规划成果，不能充分体现城市规划在建设和谐社会中的公平作用。成果中反映公众利益以及资源公平分配和利用的内容由于不是强制性的，规划人员的理解不同，规划的深度、内容不一。更重要的是，规划成果不能转变为公共政策，以维护公共利益为核心价值的城市规划就没有真正发挥其作用。

3 建设幸福城市的城市规划研究

3.1 规划的体系需要完善，内容需要增加

（1）在宏观层面需增加体现公平的指标体系

在城市总体规划中，通常是按照城市定位编制经济、社会、产业发展、环境等一系列指标体系。但对比研究发现，社会指标体系中除常规的人口等指标外，体现公平的指标很少，应增加人均公益性设施用地等指标，引导公共资源的合理分配。

（2）专项规划应强调增加公益性设施规划，强调空间落位。

目前，中国仍然是一个低福利的国家，公益性公共设施相对缺乏，而民众在这方面的需求却日益强烈，国家也适时提出改善民生的要求，规划应顺应潮流，强调公益性设施的内容。

（3）在微观层面积极探讨社区规划。

针对目前旧城改造及大型居住区居住人群的不同需求，有必要针对住区人口的现状，如人口构成、年龄及就业情况等制定不同的公共设施规划方案，避免按照人均用地比例和用地构成简单随意配置。例如，根据社区人口年龄分析，老年人较多的社区应强调配置老年人社区服务中心或托老所；较偏远的以年轻人居住为主的社区应按照高限配置方便居民生活的配套设施，如餐馆、超市、洗衣店等。最终提出的规划导则应针对不同居住人群的需求合理配置公共服务和商业设施。现阶段应选取有代表性的社区开展此项规划研究，使规划由粗放型向精细型转化。

3.2 规划的视角必须从偏重城市走向城乡统筹，促进社会公平

（1）尽快编制和推行农村公共设施标准，使村庄建设有章可循

新农村建设的提出，表明政府已经意识到农村发展关系到能否建成更加和谐、稳定、安全的社会。但目前，城乡资源分配和社会福利设施存在不公平的状况。《城乡规划法》将乡村规划纳入规划体系，但尚缺乏适合农村发展需要、满足农民需求的乡村建设标准，迫切需要开展新形势下农村地区社会功能转变的研究以及农民社会保障和公共设施配置标准的制定和研究。

（2）将城市外来人口问题纳入城市规划的专项内容

进城农民工是城市的建设者之一，却很难享受到城市建设的成果。他们长期生活在城市，没有其父辈娴熟的耕种技术，也没有稳定的就业机会，成为游离在城乡之间的“浮萍”，这是很不公平的，长此下去会产生严重的社会问题。应在外来人口多的大、中城市总体规划中开展专题研究，特别是在住房、就医、教育、福利设施等专项规划中，加入改善外来人口生活的内容。

3.3 强调公益性公共设施和住房建设规划

城市总体规划和详细规划都应将公共设施的内容作为强制性内容。《城市规划编制办法》在总体规划阶段将公共设施规划作为强制性内容，修建性详细规划中项目名称也有明确落位，目前最容易出现问题的是在控制性详细规划阶段。控规中单独制作公共设施布局图，公共设施项目统一编号，明确规模。法定图则中独立占地的要明确落位，与其他公共设施合建的要明确图示位置、规模。

对于一个不断走向富裕、公正的社会而言，住有所居是每个人的社会生存权利。总体规划中有住宅专项规划，目前很多城市也开展了住房建设规划，针对不同阶层、不同消费群体，应制定不同的住房策略，提供多样化的选择。

4 结语

总之，建设幸福城市是我们党和政府在21世纪的一项重大战略目标，它内涵丰富，涉及到政治、经济、文化等多方面的因素。因此，建设幸福城市其重点对策应是：注重区域、城乡统筹协调、合理布局城市公益设施；注重发展的均衡性，既要强调和突出发展重点，又要体现各要素之间的协调和配套；注重功能的多样性，既要注重经济发展目标，又要实现社会目标；注重效率与公平，努力为建设幸福城市作贡献。

参考文献

[1]黄祯茂.城市转型期的城市总体规划策略[J].城市建设理论研究，2012年第21期

[2]杨光伟；姜峰.浅谈我国城市规划管理中存在的问题与对策[J].黑龙江科技信息，2010年07期