略论行政解释

马子英

摘 要 深入研究行政解释权，不但可以丰富和深化行政法理论知识，而且对于建设法治社会，维护行政主体的权威和保护行政相对人的合法权益，具有深远的意义。本文对我国当前行政解释中存在的主要问题进行了简要的分析，并提出了几点建议。

关键词 行政解释 行政解释主体 行政解释程序

行政权的扩张是现代行政权的一个重要特点，建设现代法治要求对行政权进行必要的监督和制约。因此深入研究行政解释权，不但可以丰富和深化行政法理论知识，而且对于建设法治社会，维护行政主体的权威和保护行政相对人的合法权益，具有深远的意义。正是基于这样的考虑，本文对我国当前行政解释中存在的主要问题进行了简要的分析，并对如何解决这些问题提出了几点建议。

一、我国当前行政解释中存在的主要问题

（一）行政解释主体过多

我国当前行政解释主体主要有以下几种：国务院、国务院主管部门、国务院直属机构、国务院某个办事机构、省级人民政府主管部门、省会市人民政府、省会市人民政府主管部门。其中国务院作出的行政解释可分为两种情况：（1）在本法里授权国务院制定实施办法；（2）本法未授权，国务院根据《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》制定法律实施细则。

如此之多的行政解释主体产生了两方面的问题：（1）超越法律规定的行政解释主体的范围。在我国法律实践中存在的这些行政解释主体实际上远远超出了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》规定的范围。法律解释的主体应该由法律或立法机关授权，而实际上存在的这些行政解释主体很多却是法律解释主体再授权的结果，这就违背了法律的本意，超出了法律的界限。（2）现实中几乎每一部法律的出台都必然伴随制定实施细则、实施办法，并由下级机关再制定实施细则的实施办法，但法律对于不同行政解释的效力并没有明确的规定，这就造成了法制文件的混乱，行政解释冲突严重，严重削弱了法律的权威和尊严。

法律赋予行政机关法律解释权的目的是规范行政机关自由裁量权的行使，减少规范性文件的相互冲突，使下级机关可以灵活的适用法律条文，从而达到法治的目的，但当前存在的行政解释主体过多的问题显然违背了这一立法初衷。

（二）缺乏完善的行政解释程序

我国关于行政解释程序的规定主要体现在三个法律文件之中，即1999年国务院办公厅国办发【1999】43号发布《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。

我国当前的行政解释的程序明显存在诸多问题，不能很好的规范和约束行政解释行为，比如行政解释程序规定的比较简单，未规定行政解释期限、行政解释制定过程中陈述意见或听证程序，缺少违反行政解释程序的后果和责任规定等等。

完善的行政解释程序不仅是建设社会主义法治国家的要求，而且对于限制行政恣意，保护行政相对人的合法权益具有重要的意义，亟需进行相关的立法制度建设。

（三）行政解释缺乏有效的监督

“一切有权力的人容易滥用权力，有权力的人们使用权力一直到有界限为止。”一切权力都有无限扩张的本性，更何况是行政权这种积极的权力，因此对行政解释权进行监督是必要的，这种监督既包括内部的监督，也包括外部的监督。如果说完善的行政解释程序是一种内部监督，那么此处所指的就是一种外部监督。行政机关在作出行政解释之后，应由何部门来审查其合法性？现行法律没有规定。这种制度缺失是当前亟需解决的。

正因为行政解释中存在的这些问题，有的地方行政机关把行政解释作为了维护部门局部利益的手段，以部门利益而不是立法原意作为行政解释的依据，不但损害了法律的尊严和权威，严重影响了我国法治建设，而且严重损害了行政相对人的合法权益。

二、完善我国行政解释制度的几点建议

1、规范和限定我国行政解释主体

当前存在的过多的行政解释主体，不但有越权解释之嫌，而且客观上导致了行政解释规定的泛滥和混乱，不利于我国法治建设，为此，必须要对我国行政解释的主体进行规范和限定。可以从以下几方面着手：

（1）取消当前存在的一些行政解释主体。比如一些仅仅是内部行政机构且无相应的行政管理权的行政解释主体、法规规章自定的行政解释主体。这些行政解释主体的存在实际是行政越权的产物，不符合我国的立法意旨。

（2）制定新的完善的行政解释法律，明确规定行政解释的主体和权限。在行政解释主体的确定上，应与我国的立法体制相适应。应严格禁止行政解释机关再授权其他机关进行行政解释。明确各级行政解释机关的解释权限，禁止越权解释。

2、完善我国的行政解释程序

我国的法律实践中一直存在着“重实体轻程序”的传统，虽然现在这种状况略有改观。到目前为止，我国还没有一部统一的行政程序法。

在我国行政解释程序的立法中，至少应该包括行政解释的授权、行政解释提议主体、提议形式、对提议的处理及答复程序、行政解释的拟订程序、行政解释的期限、行政解释的发布，以及违背行政解释程序的后果等这些基本的内容，具体制定上可以参照行政立法程序的相关规定，以更好的规范行政解释行为，保障人民合法权益不受侵犯。

3、借鉴美国的司法审查制度，将行政解释纳入司法审查的范畴。当然，这种制度设置必然会涉及行政权与司法权的关系，需要慎重的考虑和细致的制度设计。

参考文献：

[1]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深译，商务印书馆，1961.

[2]王名扬.美国行政法上册[M].中国法制出版社，1994.

[3]米健.比较法学文萃[M].法律出版社，2002.

（作者单位：中央广播电视大学）