公共租赁住房集中建设和分散配建的形式研究

陈晓刚　邱辉

[摘要]公共租赁住房是我国政府解决“夹心层”住房需要的保障性政策，在我国还是新鲜事物，对于公共租赁住房建设的规划指导思想和理念还在探索中。本文通过对公共租赁住房如何满足人的需求进行分析，梳理中外租赁房的现状，剖析公共租赁住房分散配建和集中建设对健康城市的多样性因素的影响，并进行相关思考、比较。认为要使城市健康充满活力，社会和谐保证公平公正，公共租赁住房的建设形式必须采取分散配建的形式。

[关键词]公共租赁住房；集中建设；分散配建；健康城市

[中图分类号]F293.3 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）8-0075-03

1 引 言

在人类步入工业化社会后，导致人口大量的向城市集中，尤其是在第二次世界大战后人口大量的增长、工业化和城市化进程加速，以致工业和人口在城市大量的集中，产生了对城市土地和住宅的巨大需求。致使住宅的价格飞速上涨，同时城市中低收入家庭的支付能力却跟不上房价的上涨。对住宅需求的矛盾产生了一系列社会问题影响了社会经济和政治稳定。在认识到这个问题以后，各国政府1996年在土耳其伊斯坦布尔召开的第二届联合国人居大会发表的《伊斯坦布尔人居宣言》确定了两大全球目标：①保证人人享有适当的住房。②日益城市化进程中人类居住区的可持续发展。也就是让城市必须成为人类能够过上有尊严的身体健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方；使每个人都有个安全的家，能过上尊严、身体健康、安全、幸福和充满希望的体面生活已经是全球的共识。为了实现以上目标在世界各国政府逐步形成了保障房制度来保证“住者有其居”，如：新加坡的“组屋”、日本政府推出的“公营住宅”、英美等国家的“公租房”。

当前我国也进入了城市化进程的高速发展期，同样出现了住宅的昂贵和中低收入家庭居住需要及支付能力之间的矛盾。为了解决城市中低收入者住房困难问题，我国政府制定了以公共租赁住房为核心的住房保障政策，此政策是我国民生工程的重要内容之一。在我国的住房保障体系中有三种形式：①廉租房；②经济适用房；③公共租赁住房。其中公共租赁住房是为了解决“夹心层”的住房问题，所谓“夹心层”是指没有能力购买和暂时购买不到经济适用房，又不符合廉租房供应标准的中低收入家庭。公共租赁住房的概念首先出现在2010年3月5日温家宝总理的政府工作报告中，其中提出要“积极发展公共租赁住房”。在国家的权威文件中对公共租赁住房供应对象的描述是“城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。”[1]

公共租赁住房在我国还是新鲜事物，我国对于公共租赁住房建设的规划指导思想和理念还在探索中。由于公共租赁住房的使用对象人群的特殊性，使其的规划和建设都与普通商品房有所区别，具有特殊性和针对性，因此对其规划指导思想进行研究。

在国家和本省本市政府的相关文件中都提到“新建公共租赁住房以配建为主，也可以相对集中建设。”[1][2][3]这两种公共租赁住房建设形式。“分散配建”是指将公共租赁住房分散规划到城市的各个居住小区，各居住小区按一定比例配套建设公共租赁住房。“集中建设”是指在指定区域集中建设公共租赁住房居住区。本文的目的在于研究此两种形式对于解决“夹心层”住房需求的优劣；是否符合公共租赁住房使用的对象人群的特殊性；是否符合《伊斯坦布尔人居宣言》所提目标，因此，研究集中建设和分散配建的形式，有着重要的理论和现实意义。

2 满足“夹心层”的居住需求是首要问题

公共租赁住房的基本目的是解决人的居住需求，那么何种建设形式能够最大化的满足“夹心层”的居住需求是首要问题。下表[4]中所列出的是心理学家对人的行为研究的结果，表达的是人的基本需求。其中最具代表性的为马斯洛的需求的层次理论，该理论指出生理需求和安全需求是人的基本物质需求，社交需求和尊重需求是人的基本精神需求。其认为在客观条件许可的情况下尽可能的满足人的不同层次的需求才有可能解决现实社会矛盾。由于公共租赁住房的面积和供应对象的特殊性：①“成套建设的公共租赁住房，以小户型为主，单套建筑面积严格控制在60平方米以下；”②公共租赁住房主要是以家庭为对象。[1][2][3]根据《2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）》显示中国大陆地区平均每个家庭人口为3.10人计算得出公共租赁住房人均建筑面积为19.36平方米；根据我国《镇规划标准》（GB50188—2007）人均建设用地指标分级的标准中最小人均建设用地80平方米和建筑用地比例中居住用地最小比例28%，换算得出人均居住面积为22.4平方米。可见公共租赁住房规划的人均居住面积小于我国《镇规划标准》中的人均居住面积，所以公共租赁住房不论是从面积还是从使用功能上都是在最小标准上保证满足一个家庭的最基本的物质需要，如：休息、吃饭、居住的稳定性、隐私的保护等。

根据居住区规划的一般规律，人均建筑面积大小和居住的高密度是成反比的，再加上公共租赁住房投资建设的不营利性因素，不难推断出即使集中建设的公共租赁住房居住区的公建设施配套齐全，也会出现容积率，高居住人口密度大，绿地面积的不尽如人意，小区景观环境的数量与质量的稀缺，公共配套设施的服务压力大等问题。如此集中建设公共租赁住房小区的人居环境可想而知。

通过前段的描述我们不难看出集中建设的公共租赁住房居住区只是满足“夹心层”家庭居住的基本物质需求，分散配建的建设形式是在不加大投资力度的条件下提高人居环境，满足“夹心层”的基本精神需求的保障，让城市拥有活力为城市的可持续发展提供动力。理由如下：

分散配建是指将公共租赁住房分散在普通商品房小区中按一定比例建设，公共租赁住房的使用者和普通商品房的使用者混居在一个居住区内，公共租赁住房的使用者可以和普通商品房的业主共享普通商品住房小区的公建设施、绿地、景观等设施，可以和普通商品房的使用者一起分享高品质的人居环境。通过整个社会的力量来解决“夹心层”的人居环境问题。

马斯洛认为人不光有物质需要也需要满足精神需要。社交需要和尊重需要是人的低层次精神需要。社交需求包含：友谊、爱情、认同、理解等。尊重需要包括自我尊重和社会的尊重。住房问题不光是要在物质形式上满足人的生理和安全需要，还要最大程度的满足人的精神需求。相对于分散配建的是集中建设，如果某个居住区是集中建设公共租赁住房，那么可以认为整个居住区中都是“夹心层”家庭，也有理由认为居住区中的家庭收入水平都不高，这样的话等于是社会给这一人群贴上了价格的标签，可以想象的就是产生出来的“等级制度”概念的歧视严重挫伤“夹心层”人群的自尊心，就此会带来一系列的社会问题。例如：城中村现象就是最好的例证，在城市的中心集中租住着大量的低收入者和外来的务工人员（在居住人群结构和公租房几乎等同），高密度的人群和较低的公共服务带来的生活质量和居住环境的不尽如人意使得这些人群的身心健康都受到影响，出现大量的社会丑恶现象。由此而产生的“等级制度”逐步影响这一人群并蔓延至其下一代，受价格歧视而产生的自卑心理直接影响自身潜力的提升使其在社会竞争和交往中难免处于劣势，由此产生恶性循环而难以自拔。这样的低收入群体居住在一起必然带来整个居住区的使用者的社会认同感的下降、满足不了自尊和被尊重的需要，进而自暴自弃在贫困线的边缘挣扎。

集中建设带来的歧视在发达国家已有实例。美国的居住区有所谓的“好区（nice area）”和“坏区（bad area）”之分，前者多为中产阶级和富人区，后者则为广大低收入的黑人及少数民族聚居地[5]。从中不难看出除了种族问题导致的居住地分化，还有由于贫富歧视导致的空间歧视。产生大量社会问题，“美国正在分裂为两个社会，一个是黑人和穷人的社会，位于中心城市；另一个以白人和富人为主体，位于郊区和城市的外围地区”。[6]

在法国也有相似的现象，法国政府在集中兴建廉租房来解决低收入人群的居住问题，结果产生了泾渭分明的“富人区”和“廉租区”。“廉租区”的低收入内教育机会少、人居环境低下、失业率高、治安差等因素使得居住于此的人群难以摆脱贫苦，造成不满情绪和受歧视感严重。加上同类人群的集中居住，使得这种负面的情绪在其中传递和累计，最终演变成社会不稳定的因素。

相反分散配建公共租赁住房，低收入人群和普通人群混居，在享受良好的人居环境的同时其特殊身份不再那么明显可以更好地融入社会赢得尊重，拥有和全体社会成员有平等交往的机会，并得以提升自身的能力改变生活的状态。通过居住融合获得来实现各阶层社会融合消除对“夹心层”的歧视，更好地实现社会的公平公正、消除“等级制度”带来的阴影。良好的人居环境带来的自尊和社会尊重进一步促进其去积极、努力的满足其自我实现的需要。

3 公共租赁住房的建设必须分散配建

简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》中对城市规划所表达的最重要的观点是足够多的多样性以支持城市文明。“普遍存在的原则是城市对于一种相互交错、互相关联的多样性的需要，这样的多样性从经济和社会角度都能不断的产生相互支持的特性。[7]”多样性是健康城市的特征之一，“城市呈现多样化，富有创新精神。[8]”城市的活力在于城市中聚集的大量居民的职业、兴趣、爱好、品味、需求的五花八门、多姿多彩，城市在满足各种需求的同时造就了城市和经济的繁荣和文化的传承。

公共租赁住房政策本身是包含着人文关怀的，其终极目的在于“居者有其屋”、“人人享有适当的住房”。其供应的特殊性在于使那些支付不起房费（购买或租赁）的人有房住，集中建设公共租赁住房可以看成是一种对城市人口的重组，即按照收入的不同归类各种人群并安排到不同的街区居住。那么大量集中建设的公共租赁住房居住区带来的城市街区的单调是必然的。许多人都亲身经历过，20世纪80年代的早期大型国有企业的工厂区附近集中建设了大量的本单位职工居住用房，规模大的在5万～10万人口，早晨7∶30上班时间，几万人占据着马路水泄不通的向厂区进发，下班时间则是反方向的进行着，8小时工作期间整个地区街道门可罗雀，拥有几万人口的地区商业凋敝，这是不具多样性的典型表现。至20世纪90年代由于企业改制出现了地区人口的多样性，商业逐渐繁荣、地区显现活力创造了更多的就业机会。同样如果集中建设公共租赁住房由于使用者的单一化，将给该街区的商业、文化、就业的活力带来的是毁灭性的打击。

多样性的社会意义在于有机互补，我国传统谚语中就有瞎子背拐子过河两全其美的表述。分散配建公共租赁住房的意义在于邻里之间的互补和谐，产生邻里间的互助和良性互动，和谐了社会环境。分散配建公共租赁住房对于繁荣街区的经济也有正面意义，各类人群居住在一起，需求、爱好的多样性必然促进街区的商业繁荣。可以提供更多的就业机会和改善通勤交通的压力，例如中低收入者可以在街区附近就近提供家政服务。

整个社会也需求公共租赁住房的建设形式是分散配建的，集中建设公共租赁住房使大量的低收入家庭聚居，无意中形成实质上的“贫民窟”。西方社会多国的现状表明大量的低收入家庭聚居在一起，极易滋生黄、赌、毒等社会丑恶现象，对街区卫生、治安、教育等产生负面影响，影响社会的安定和谐。所以从和谐社会的角度上，公共租赁住房的建设也必须是分散配建，避免大量低收入家庭聚居在一起。

4 结 论

综上所述，公共租赁住房是为了保障“夹心层”的住房需求，如何在解决了基本物质需求的同时最大化得满足精神需求，在这一点上无疑分散配建的形式优于集中建设的形式。分散配建公共租赁住房可以使“夹心层”人群不再贴着价格标签生活在城市中，不在对城市日益增长的怀疑和对峙中生活，使城市的财富分配公平公正，促进社会的和谐，可以丰富城市街区的需求、提高就业率、繁荣街区商业、提供就业人口，使城市更具活力。可见在满足了个人的需求的同时对于社会来说分散配建的形式也优于集中建设的形式。公共租赁住房的建设必须采用分散配建的形式。

参考文献：

[1]建保〔2010〕87号.关于加快公共租赁住房的指导意见[Z].住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、中国银行业监督管理委员会文件，2010-06.

[2]赣府厅发〔2010〕67号.江西省人民政府办公厅关于加快发展公共租赁住房的实施意见[Z].江西省人民政府办公厅文件，2010-10.

[3]洪府发〔2011〕20号.南昌市人民政府关于印发《南昌市公共租赁住房建设管理暂行办法》的通知[Z].南昌市人民政府，2011-06.

[4]刘滨谊.现代景观规划设计[M].南京：东南大学出版社，2010.

[5]陈致远.多元文化的现代美国[M].成都：四川人民出版社，2003.

[6]James W.Hughes，ed..suburbanization Dynamics and the Future of The City[M].New Brunswick，N.J.：Rutgers Univeersity，1974：195.

[7]Jane Jacobs.The Death and Life of Great American Cities[M].金衡山，译.南京：译林出版社，2006.

[8]Tsouros A.World Health Organization Healthy Cities Projects： a Projects Become a Movement –Review of Progress 1987 to 1990[R].Copenhagen： Fadl And Milan，Sogess，1990.