非典十年带来了什么？

马岩

2013年春爆发的禽流感疫区，暂时集中于长三角的“三省一市”，此次战役的主战场位于上海H7N9禽流感定点收治单位——上海市公共卫生临床中心。

这座酝酿于SARS盛行之时，集科研、教学、预防、治疗和隔离等功能为一体的公共卫生医疗机构，在沉寂近十年后终于发声：其病原微生物应急监测实验室全球首次检出人感染H7N9。

“十年前在离上海市区遥远的广阔地带建立庞大的医院，成了很多人的笑柄。在偏离市区的金山，一个占地面积超过很多大学的传染病医院，一整套一流的医疗设备，少得可怜的几个病人，今天再也没有人去怀疑当初专家们的意见。”该中心的医学博士孔晓飞说。

“即使发生比SARS再强的传染病，我们也有办法应对。”

中国疾控中心流行病学首席专家曾光说，经历了十年前的SARS，公共卫生事业受到了重视，公共卫生专家的建议受到了重视，国家应对流行病的策略已经做了调整。

走进中南海

十年前的SARS，为中国大陆留下了5327人感染、349人死亡的伤痛；它像一面镜子，反映出被长期忽视的公共卫生问题，成为中国公共卫生史上的一个转折点和里程碑。

2002年底，SARS便现身广东，被称作“怪病”。随着春季的到来，形势愈演愈烈。

2003年4月2日，时任总理温家宝主持国务院常务会议，强调要把控制SARS疫情作为卫生工作的重中之重。8日，卫生部将SARS列入法定管理传染病。14日，时任中共中央总书记、国家主席胡锦涛来到广东省疾病预防控制中心详细了解SARS疫情。

“SARS之前，社会普遍还认为治疗是重要的，而预防并不重要。”曾光回忆道，那时候的他和其他公共卫生专家一样，并不为大多数人所知。当时似乎是这样一种观点：只要能治就不怕。所以领导层和社会公众的关注点，都主要放在医疗和科学家身上，关心寻找、确认病原以及研发疫苗，较少有人重视公共卫生专家的意见。

时至今日，SARS疫苗也并未完全研发成功，而随着时间的推移，抗病毒药物的副作用却在患者身上逐渐累积。而传染病犹如森林大火，需要隔离带阻止火势蔓延，公共卫生专家正是要为政府如何采取隔离措施出谋划策的。

实际上，在疫情爆发之初，2003年1月曾光就随卫生部的专家组去广东进行过调查，并在全世界最先发现SARS只有在近距离、出现临床症状的情况下才会传染的特性。

他回忆说：“最初，人们更愿意相信临床治疗，后来又求助于被冠以高科技之名的疫苗、特效药。等到公共卫生专家的声音真正被倾听的时候，实际上已经是第三波了，已经错过了防控的最佳时期。”

2003年4月21日，卫生部发布的疫情显示：“截至当天，全国共累积报告病例2001例，其中医务人员456例，死亡92例。”

此后，疫情出现井喷，开始集中爆发。仅北京一地，每天新增病例都在100例以上，最严重的一天，收治的病人超过150人。

也正是在这个时候，作为公共卫生专家的曾光开始介入高层的决策。他先后被聘为国务院SARS督导组成员、首都SARS防治指挥部顾问，频繁出席各种会议，为抗击SARS出谋划策。

2003年4月28日，SARS疫情最为关键的时期，他受邀来到中南海为中央政治局讲授“非典型性肺炎的防治”。曾光回忆，作为公共卫生专家的他感到前所未有的兴奋，因为他迈入中南海的一小步，意味着中国公共卫生的一大步，领导层的高度重视将为中国公共卫生事业送上发展的快车道。

公共卫生专家们“参战”使得SARS很快“铩羽而归”。“SARS怎么来的，目前还没有一个定论，但是我们可以肯定它是怎么走的，”曾光不无自豪地说，“非典是靠隔离消灭的。”

五公属性

2003年7月，世界卫生组织正式宣布SARS疫情解除。因SARS走上“台前”的公共卫生事业，并没有因此重回“幕后”，而是“开始重新回到其固有的‘五公属性，即公有、公益、公平、公开、公信”，曾光总结道。

SARS之前，包括疾控中心在内的整个公共卫生系统正处于转型期——由过去全额拨款的事业单位向半事业单位过渡。这一转变意味着公共卫生系统不仅要承担原有的公共卫生工作，还需要自己挣钱养活自己。

在这一格局之下，北京大学公共卫生学院教授胡永华表示，公共卫生机构的主要精力都用在生存和挣钱上，“过去能力最强的做业务，而现在能力强的搞创收。由于经费不足，很多业务都已名存实亡。”

SARS后的这十年中，全国各地对公共卫生的投入都有几十倍甚至成百倍的增长。全国公共卫生系统开始了空前的大规模建设。政府投入117亿元解决国家、省疾控中心的硬件设备升级问题，其中负压病房、信息报告系统以及监测预警系统就是典型例子。

“非典后，中国公共卫生管理体系逐渐完善，基本形成以卫生部疾控局和疾控中心为核心的公共卫生系统，前者主要负责政策制定、研究和部署，后者主要负责执行。”北京大学光华管理学院卫生经济与管理学系主任刘国恩说。

“与一般医疗相比，公共卫生服务的确得到了长足发展，”刘国恩认为，这一方面来自于其公共服务的属性，另一方面也是由于其相对一般医疗服务投入要小得多，即投入产出比更高，资金使用效率更高。

“SARS之前，中国公共卫生事业得不到外界重视，不仅有体制上的问题，公共卫生界自身也存在问题，”曾光坦言。随着国家投入的增加，公共卫生系统重新回到全额拨款时代，他认为已经到了公共卫生事业回归固有“五公”属性的时候了。

曾光谈到，公共卫生是一项公共事业，它应以捍卫和促进民众健康为宗旨，其应该具有五个基本属性。

第一是“公有”。公共卫生事业的“公”要大于教育、文化等其他公共事业。教育可以私立办，例如民办大学，但公共卫生事业不能私立。公共卫生必须由国家拨款，不能允许利益集团介入。

第二是“公益”。公共卫生事业应该是做对公众健康有意的事，而不应该是去追求利润。

第三是“公平”。公平体现于人人享有卫生保健。越是弱势群体，在公共卫生方面越是应该得到照顾。例如在城市里的外来务工人员不能在本地接受疫苗接种，这就形成了客观上的不公平。

第四是“公开”。公共卫生涉及千家万户，必须要让公众拥有知情权。

第五个“公信”。公共卫生需要做到的是公众响应、公众相信，这样才能够形成共识。

“相比于致力解决‘看病难、看病贵问题的一般医疗服务改革，以预防和监控为手段的公共卫生服务已步入正轨。”刘国恩说道。

公共卫生事业的转折点

曾光总结的导致SARS早期“战局不利”的诸多原因中，第一条就是缺乏应对突发公共卫生事件预案。

SARS之前，中国没有应对突发公共卫生事件的预案，没有突发公共卫生事件的认定和分级标准，也没有预定一旦发生突发公共卫生事件后的指挥系统，更没有对此的分级负责制和岗位责任制。

2003年4月1日，时任副总理吴仪在视察疾控中心时，对在场的人表示，她此行一个很重要的目的，就是要推动中国突发公共卫生事件整套机制的建立。这是国务院领导第一次在公开场合提出应急机制的建设问题。

此后不久，国务院公布出台了《公共卫生突发事件应急条例》。

这份被认为是“公共卫生事业的转折点”的法规条例，从起草到提交审议，只花了半个月的时间，开创了中国立法的“SARS速度”。

2006年7月，国务院总理温家宝在国务院召开全国应急管理工作会议，会议中温总理强调要求各级人民政府都要以“一案三制”的工作建设为重点，大力全面针对应急管理进行加强，做好各种紧急事件的应对工作。

“应急预案从传染病涵盖到整个公共卫生领域，再到各种潜在的社会安全事件。”曾光说。