四川：单区市渐远

舒炜

“达川这个地名恢复了，和通川区一通一达，很配。”大暑前一天，四川达县的退休教师魏云华这顿早饭吃得格外畅快，他在街上每遇到一个熟人，就要把这句话重复一遍。

7月18日，四川省政府网站发布相关批复，“经国务院批准，同意撤销达县，设立达州市达川区，将原达县的碑庙镇、江陵镇、北山乡等9个乡镇划归达州市通川区管辖。

这是新一届国务院批准的首例县改区，也是四川省今年年初继广安、巴中增设市辖区，广元市元坝区更名为昭化区后，第4例地级市的市辖区变动。“达川”二字在消失13年之后，再度回归为政区专名，并成为四川最年轻的市辖区名，也是四川第184个县（区）。

“史上最明了”的达州

“达县、达县市、达县专区、达县地区、达川地区、达川市、达州市。以上这一连串名字，在达州这一块地方都曾前后出现过。别说外地人容易弄混，本地的年轻人恐怕也不一定完全清楚。”魏云华对记者说。

在百度贴吧“达州吧”内，各色话题充斥：求职、购物、育儿、美食。但这几天，这个达州人最常光顾的虚拟社区里的焦点却只有一个——撤县设区。

其中一名网友发帖感慨，最纠结的时候，当年同时存在达县地区、达县市（县级市）、达县三个名字，很多人把达县等同于达州。现在好了，达州是地市级名，管辖通川区和达川区，一目了然。

2012年，达县GDP163.85亿元，在达州市下辖的1区1市5县中名列第4，略高于通川区。当地一名官员透露：“达县这个地方对改区几乎没有压力，我们是渴望主动融入城区的。” 据记者了解，达县县城的规划一直都是划为达州市的中心城区建设的一部分，但长期作为县的架构发展。

去年年底，《达州市城市总体规划（2011-2030）》得到四川省政府批复，其中明确提出“建议尽快将达县撤县建区，其州河以西的乡镇划归通川区管辖；宣汉也撤县建区”。就目前看，前一个目标已经达成。

“强县难改，动作大的也难改，风平浪静的倒改了。”方舆论坛上一名专家对记者表示，“之前网上闹得沸沸扬扬的浙江长兴等地县改区困难较大，即使动用行政资源命令或者说造势，效果都不好。”

其实，长兴现象并非孤例，如浙江黄岩1989年撤县设市，随后跻入全国百强县（市），在1994年撤市设区，引发当地人大代表“罢会、罢官、罢选”风波。湖北大冶曾在1994年撤县建市，2005年，当地群众不满“撤市改区”，引发冲击地级市党政机关的群体事件而作罢。

作为中国西部天然气能源化工基地，川渝鄂陕结合部交通枢纽，达州与南充同为川东北重要城市，不过，南充有着3个市辖区，而达州长期以来只有一个通川区，存在“县大区小”和市、县、区同城的困境。

“现在是达州市民了，今后社保、教育、医疗这些可能都要高看一线。”在成都经商的达县人王先生几乎在第一时间就完成了这份身份认同的转变。

南京大学公共管理学院教授孔繁斌认为，撤县设区，对于普通老百姓来讲，首当其冲的变化其实是心理上的。因为中国是一个传统的等级化社会，城市代表着先进、文明、富裕，撤县设区成为市民，个人身份发生了变化，自然很开心。

“消灭”单区市

所谓单区市，是指只有一个市辖区的地级市，在发展到一定的时期，往往面临着土地、资源等各类掣肘。由于历史原因，四川省大部分地级市都是由过去的地区一级行政机构所改，城区面积相对较小，发展腹地也较为局促，在2011年之前，还有8个单区市。

近年来，四川先后有宜宾、雅安、巴中、广安、达州等5个单区市增设市辖区，大有让单区市成为历史过客的趋势。剩下的单区市仅剩德阳、资阳、眉山，有专家预测，按照眼前的发展趋势，下一步可能在这三个市上面着手，像去年德阳市GDP在四川省排名第三、资阳市GDP今年也将过千亿元，具备相应条件。

在眉山市民政局的一份文件中，记者看到里面明确提出：“积极稳妥地推进行政区划调整工作，争取国家、省上对我市撤县设区、撤乡设镇等行政区划调整的支持，切实做好行政区划调整审核报批工作。”

7月11日，民政部区划地名司司长董華中到眉山市开展行政区划调整调研工作，认为彭山县的行政区划调整工作措施得力、效果明显，各方面工作均有条不紊的向前推进。

就目前来看，四川近三年5个单区市的“消亡”，都有着各自显著特点。在国务院冻结县改区很长一段时间以来，宜宾在2011年首吃螃蟹，不过让人意外的是，改区的并非是外界看起来“距离城区更近、更有条件”的宜宾县，而是距城区48公里远的南溪县。

南溪方式让不少专家认为国务院对县改区口子已开，事实似乎也是如此，近两年来，全国各地的县改区风起云涌。去年年底，雅安市名山县成功改为名山区；今年年初，南京市甚至把仅剩的两个代管县全部改为了市辖区。民政部区划地名研究所原副所长浦善新就认为，县（市）改区是地方政府权力关系的一次调整，将县、县级市的权力都“上收”到了地级市政府。

国务院今年元月18日出文，以国函（2013）16号文件，批准巴中市巴州区分出一部分乡镇设立恩阳区。“不增加机构编制”一直是过去行政区划调整中不成文的规定，但恩阳区的设立无疑打破了这一惯例，几乎是全国首例。

据记者了解，原巴州区人口130余万，是巴中第一人口大区。其幅员面积大，最远的乡镇距离城区80多公里，老百姓办事十分不便，这便是当初申请设立恩阳区的初衷。加之巴中属于革命老区和贫困地区，这也是国家层面为支持老区经济社会的全面协调发展的重要举措。

1933年，红四方面军建立川陕革命根据地。据说，当时李先念当军政委的红四方面军第三十军曾在此设军部。

不到一个月，广安市前锋区同样也获批，由广安区划出一部分乡镇组建，延续了此前的恩阳区方式。前锋区辖区内煤炭、石灰石、石膏等矿产资源富集，更有国家级经济开发区、川渝合作示范区、成渝经济区等各项政策叠加，发展前景很被专家看好。

有专家告诉记者，广安的请示文件是“广安府（2011）7号”，四川省批复“川府函[2013]67号”，看时间有一至二年，这个决策的做出应该是经过了相当严密的论证。

新型城镇化，是本届政府的一个重要议题。本月初有媒体披露，国家发改委酝酿的城镇化改革方案将推进行政区划创新，指出我国应完善市辖区设置标准，因地制宜推进县（市）改区，在城市群地区适当增设重要城市市辖区，适度设置其他中心城市市辖区。

国家行政学院教授汪玉凯表示，行政区划的调整与地方经济发展水平正相关，“撤县设市，或撤县设区，已在实质上打破了城乡二元结构”。

达县的撤县设区，宣告了达州乃至整个川东北地区单区市时代的终结。

有关专家表示，今年出现的新一轮撤县建区热，主要背景是中央政府正力推新型城镇化，各地闻风而动，希望抢占先机；另一方面是客观需要，经济发展到一定程度，靠工业化推动发展动力不足，需要城市化成为新动力。”相关资料显示，目前至少有138个县希望撤县设市，当然也有不少市、县设立了筹备小组，正在为改区做准备。