统一战线视角下中共华侨华人政策的演变及其经验

摘要：中国共产党制定华侨华人政策的过程始终贯穿着两条相互交织的主线：一是“保护侨益”，即保障华侨、归侨、侨眷的合法权益，使他们的人身、财产安全免受侵害；二是“动员侨力”，即通过各种途径与方式团结与动员华侨华人，充分发挥他们在革命、建设、维护祖国统一中的重要作用。“保护侨益”是党与国家的基本职责所在，而“动员侨力”则集中体现了中国共产党统一战线的思想，是中共统一战线的重要组成部分。本文主要以统一战线为视角分析了革命统一战线、抗日民族统一战线、人民民主统一战线与爱国统一战线下中共华侨华人政策的演变，在此基础上系统总结了中共华侨华人政策的基本经验。

关键词：中国共产党；华侨华人；侨务政策；统一战线

中图分类号：D634.0文献标识码：A文章编号：

政策是国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则[1]P43。根据这个定义，中共华侨华人政策则是中国共产党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的关于华侨华人的行动准则，这些政策又可以统称为“侨务政策”。中共华侨华人政策是马克思主义与中国侨务实际相结合的产物，它在中国革命、建设以及维护国家统一中发挥着举足轻重的作用。

一、统一战线：中共华侨华人政策演变的中轴

在中共制定华侨华人政策的过程中，始终有两条相互交织的主线贯穿其中：一是“保护侨益”，即保障华侨、归侨、侨眷的合法权益，使他们的人身、财产、安全免受非法侵害；二是“动员侨力”，即通过各种途径与方式团结与动员华侨华人，充分发挥他们在革命与建设中的重要作用。由于华侨、归侨、侨眷是中国公民，“保护侨益”是党和国家的基本职责。换言之，不管是作为过去的革命党还是作为现在的执政党，保障华侨、归侨、侨眷的合法权益都是中国共产党的职责所在。“动员侨力”则集中体现了中国共产党统一战线的思想，因而侨务政策的制定又可以说是中共统一战线的组成部分。

历史表明，统一战线是中国共产党夺取革命、建设以及维护祖国统一事业胜利的重要法宝，巩固和壮大最广泛的统一战线，是中国共产党不断取得成功的一条基本经验。毛泽东认为，中国革命的首要问题是分清朋友和敌人，“中国过去一切革命斗争成效甚少，其基本原因就是因为不能团结真正的朋友，以攻击真正的敌人”[2]P3。在统一战线思想的指导下，毛泽东等中共领导人从中国社会阶级状况出发，结合不同时期革命对象、社会主要矛盾的变化，逐步发展出多种形式的统一战线：革命统一战线、抗日民族统一战线、人民民主统一战线、爱国统一战线等。从根本上说，中共华侨华人政策的内容、特点及其演变是由不同时期统一战线的性质、特点及其演变决定的。换言之，中共华侨华人政策的制定除了“保护侨益”的应尽职责之外，还在很大程度上服务于不同时期的统一战线大战略。

这样一种状况显然与华侨华人在中国革命、建设、维护祖国统一事业中的独特地位与重要作用密切相关。近代以来的海外华侨虽然有着各种阶级、阶层的不同，然而不可否认的是，华侨已经形成了一个相对独立的社会群体，具有了鲜明的群体属性：爱国性、革命性、先进性、精英性、外缘性。华侨普遍具有朴素的爱乡爱国的传统，尤其是在海外受到欺侮和压迫时，这种爱国主义就表现得更加强烈。因而，不管华侨分属于哪个阶级，他们都普遍关注祖国的命运，都具有革命的爱国主义，都支持祖国的民族民主革命与现代化建设。在中国近代以来的民族民主革命中，华侨也始终是积极的革命力量。因而，对于华侨这样一个独特的社会群体，已经无法简单地用阶级的话语对其进行分判。华侨的爱国主义、革命性、先进性、精英性、外缘性等特点也决定了这一群体自然成为中国共产党统一战线的重要成员。中国共产党除了主要依靠工农联盟这个力量之外，还要求团结包括华侨在内的一切可以团结的力量，建立广泛的统一战线。从这个意义上说，重视侨务工作、制定华侨华人政策在很大程度上是中共建立统一战线的内在要求。可以说，统一战线构成了中共华侨华人政策的中轴，即中共华侨华人政策围绕着统一战线的战略目标而展开，最终服务于统一战线的根本目标，而中共统一战线的变化也相应地带来中共华侨华人政策的演变。

二、革命统一战线下的华侨华人政策

中国共产党在诞生之初就试图联合一切进步力量建立革命联合战线。在1922年7月召开的第二次全国代表大会上，中国共产党作出了《关于“民主联合战线”的决议案》，初步提出了统一战线的方针。1923年6月召开的中共三大决定在保持中国共产党独立性的条件下，允许中共党员以个人身份加入国民党，以实现中国共产党与孙中山领导的中国国民党的革命合作，在此基础上形成国民革命的联合战线。1924年1月，孙中山以联俄、联共、扶助农工三大政策为核心，重新诠释了三民主义。“新三民主义”成为第一次国共合作的政治基础，也是以国共合作为基础的革命统一战线的共同纲领。改组以后的国民党本身就成了革命统一战线的组织形式。

在建立广泛革命统一战线的过程中，由于中国共产党刚刚成立，尚未形成系统的侨务政策。不过，中国共产党与华侨华人却保持着密切联系，一些共产党员本身也来自华侨，还有少数中共党员、活动家初次提出了以保护华侨合法利益为核心的侨务政策与侨务主张。

华侨华人与中国共产党有着重要的历史渊源。在中国共产党建党过程中，旅居俄国、日本、欧洲的华侨华人积极创办刊物，介绍马克思主义和社会主义学说。中共主要创始人陈独秀、李大钊、李达等，都曾到过日本留学和访问，也正是在那里开始接触马克思主义。旅俄的华侨华人还通过共产国际为中国共产党的成立做了大量的动员和组织工作，为中国共产党的成立创造了重要条件。一些华侨还踊跃加入中国共产党，成为中国共产党的积极分子和重要骨干。

正是由于中国共产党的成立与华侨华人有着密不可分的天然联系，在中共成立初期，一些中共活动家、理论家、中共华侨代表较为关注华侨权益问题，并从中国当时社会历史条件出发探讨保护华侨、维护侨益的基本政策。

早在共产主义小组时期，一些马克思主义活动家、理论家就提出了保护华侨权益的问题。20世纪初，国外华侨遭受迫害和压迫的事情时有发生，而当时的北洋政府却对此漠不关心，甚至还欺压自己的侨胞。瞿秋白目睹了国外华侨的悲惨境遇，引起他极大的愤慨和同情，呼吁中国政府应该动用国家力量维护华侨的合法权益。

在中国共产党成立初期，由于中共与国民党实现了第一次国共合作，中共的华侨华人政策更多地是在革命统一战线的机制下探讨的。中共早期的政治活动家萧楚女对中共的华侨政策与侨务工作方针进行了初步的思考。萧楚女在《华侨与革命》一文中提出了他对侨务政策的几点建议：第一，国民党人（经过改组的国民党）不是要帮助华侨革命，而是要发动华侨起来革命，切实为维护华侨的基本权益而斗争；第二，要把华侨置于党的组织之下，并用孙中山的三民主义和革命政策训练华侨；第三，应用国内工农商学联合战线的策略，在海外建立华侨革命统一战线，把华侨的各个阶层都吸引到革命统一战线中来，依靠华工，重视华侨知识分子的先锋作用；第四，华侨要联合当地弱小民族，共同反对帝国主义的压迫。[3]

在革命统一战线的框架之下，中国共产党的华侨代表许甦魂还提出了华侨问题的提案。1925年12月25日，中国共产党代表许甦魂出席了国民党第二次全国代表大会，向国民党第二次全国代表大会筹备委员会提交了《以实力保护华侨案》。他提出，华侨是祖国的儿女，历代中国政府只知卖国，对深受帝国主义欺压和摧残的华侨，非但没有保护的能力，而且也没有保护的意愿。他提出国民政府应该切实担当起保护华侨的使命。为此，他建议国民政府制定保护华侨的条例，建立侨务机构，处理侨务事宜，在海外设立华侨协会，以团结华侨。1926年，国民党第二次全国代表大会通过了这一提案，并明确规定：（1）对我海外华侨，极力保护；（2）使本党指导下之国民政府规复侨务局；（3）中央海外部附设海外同志招待所；（4）由本党赞助组织华侨协会。[3]

总体而言，在革命统一战线时期，成立初期的中国共产党由于自身的幼稚和左倾错误的干扰，尽管有少数党员关注华侨权益保护问题，但并没有形成系统的华侨政策，更缺少专门化的侨务机构来贯彻落实侨务政策。

三、抗日民族统一战线下的华侨华人政策

1931年“九一八”事变以后，随着中日民族矛盾急剧上升，中共中央提出了建立抗日民族统一战线的主张。1935年12月，中共中央在陕北瓦窑堡召开了政治局扩大会议，会议通过的决议和毛泽东所作的《论反对日本帝国主义的策略》的报告，系统阐述了中国共产党关于抗日民族统一战线的政策。在“七七事变”之后，抗日战争全面爆发。1937年9月，以国民党中央通讯社发表的《中国共产党为公布国共合作宣言》和蒋介石发表的关于承认中国共产党的合法地位为标志，国共第二次合作的抗日民族统一战线正式形成。

在建立抗日民族统一战线的过程中，中国共产党更加重视华侨华人在抗日民族解放战争中的地位与作用，正式将侨务工作纳入党的工作体系之中，将海外华侨华人视为抗日民族统一战线的重要一员，并制定了系统的华侨华人政策。

第一，充分肯定华侨华人在抗日民族统一战线和世界反法西斯统一战线中的重要作用。20世纪30年代，随着日本对中国的不断入侵和中日民族矛盾上升为中国社会的主要矛盾，中国共产党提出建立抗日民族统一战线的主张，并将华侨华人纳入统一战线。1935年，中共中央发表了《为抗日救国告全体同胞书》（即“八一宣言”），号召全世界“一切关心祖国的侨胞们”团结起来，积极投入祖国的抗战事业，明确宣布中国共产党的华侨政策为“保护侨胞在国内外生命、财产、居住和营业的自由”。1935年底，中共在建立抗日民族统一战线的思想指引下，积极在海外侨胞中开展统一战线工作。1938年3月，毛泽东、周恩来在延安会见“马来西亚华侨抗敌后援会”代表团时，不仅高度赞扬了广大华侨的爱国抗日行动，而且向全体海外华侨发出号召：“全体华侨同志应该好好团结，援助祖国，战胜日寇。”[4]毛泽东、周恩来重申：“共产党是关心海外侨胞的，愿意与全体侨胞建立抗日统一战线。”

太平洋战争爆发后，中国共产党不仅将华侨视为抗日民族统一战线的组成部分，还把华侨视为世界反法西斯统一战线的组成部分。1941年12月9日，中国共产党发布了《中央关于开展太平洋反日民族统一战线及华侨工作的指示》，其中强调：“中国人民，中国侨胞及南洋各民族的中心任务，是建立太平洋各民族广泛的反法西斯民族统一战线。”[5]P5871942年，中国共产党中央在延安成立了海外工作委员会，主要负责研究南洋局势和海外华侨的抗日武装问题，以便更广泛地团结一切反法西斯的力量。

第二，设立专门侨务机构推动华侨工作。为了建立抗日民族统一战线，更好地贯彻中共的侨务政策，中国共产党通过设立专门机构与组织，建立了与海外华侨的直接联系。中共中央在1938年7月成立了南洋华侨回国服务团延安办事处，对归侨加强教育，提高其政治觉悟，并通过他们向海外亲人宣传中国共产党的团结抗战主张。为了筹建一个统一的、规模和影响更大的华侨革命群众团体，1940年9月5日，留驻延安的新加坡、荷属东印度、泰国及美国、英国、法国等国家300多名华侨推选出170多名代表，在杨家岭大礼堂召开延安华侨第一次代表大会。大会决议正式成立“延安华侨救国联合会”（简称“延安侨联”），并通过了延安侨联简章。简章规定了延安侨联的宗旨是加强对海外侨胞的宣传和联系，组织华侨回国抗战并参加边区建设。

另外，中国共产党也设立了境外侨务组织。1937年底，中共中央派廖承志到香港设立八路军、新四军驻香港办事处，利用香港的特殊环境，动员、推动侨胞和国际友人支援与参加中国抗战。中共中央还在南洋地区秘密设立“中华民族解放先锋队南洋总部”，开展南洋地区华侨的统战工作。1938年秋，中共中央从延安抗大、鲁艺、陕北公学等学校的华侨学员中，挑选了一批优秀分子组成了以朱德为团长的海外工作团，从而加强了对海外侨务工作的领导。1939年1月，中共中央南方局又成立，主要由周恩来和叶剑英领导海外侨胞的统战工作，大量的具体工作则由廖承志主持的驻港办事处进行。[6]

可以说，中共专门侨务机构的成立为其深入贯彻侨务政策提供了广泛的组织保证，极大地提高了侨务政策的实效。

第三，动员海外华侨以各种形式支援抗日战争。广大海外侨胞在经济上相对宽裕，在历史上有援助中国革命的光荣传统。1936年8月，中国共产党陕北苏维埃政府曾经向海外侨胞呼吁募捐抗日基金，“做一大规模筹募抗日基金运动”，“有力出力、有钱出钱、有枪出枪，有知识出知识”。[7]P18华侨给八路军、新四军和其他人民抗日武装所筹集的抗战物资和款项，大部分通过驻港办事处和宋庆龄的“保盟”转交。为了直接接受海外华侨的抗日捐款，原在中共南方局工作委员会从事地方工作的干部也调到香港办事处。南洋及欧美各地的侨胞纷纷响应中国共产党的号召，迅速掀起了援助八路军、新四军和华南抗日游击队的活动，冲破国民党禁止华侨直接捐款给新四军、八路军的种种限制。仅1938年冬，驻港办事处收到侨胞捐赠物资，装成130箱，用船运往淡水、惠州、老隆，转运送桂林八路军办事处，然后运往延安。[6]

不仅如此，中国共产党还通过驻香港办事处动员和组织海外华侨青年回国参战，以弥补战争所需要的人力和专业技术人才。在各地进步侨团的支持下，决心报国的华侨青年至少有两批投奔到延安：一批是从新加坡、印尼、马来西亚等地回来的140名司机，参加了新四军；一批是从香港、泰国等地回来的几十名司机、医生和护士，到延安后因交通线路受阻，被转送到南方各个抗日游击根据地去。[6]广大侨胞在物力、财力、人力等各方面的援助，对于加快抗日战争的胜利起了重要作用。

第四，鼓励华侨到延安投资设厂、发展实业。抗日战争的胜利离不开根据地的经济建设，中国共产党积极鼓励华侨到延安投资设厂，支持边区根据地的经济建设。1935年12月25日，中共中央在《关于目前政治形势与党的任务决议》中指出，“在目前一切被日本帝国主义及其他帝国主义国家排斥驱逐的华侨同胞，苏维埃给予以托庇的权利，并欢迎华侨资本家到苏区发展工业。”这是中国共产党关于吸引侨资的较早论述。[4]1941年2月，中国共产党把号召华侨实业家、商业家来边区投资列入《陕甘宁经济建设计划》中。到了1941年5月1日，边区政府公布的《陕甘宁边区施政纲领》中再次提到了引进侨资问题。该文件第十八条规定：“欢迎海外华侨来边区求学，参加抗日工作或兴办实业。”[8]1941年4月到10月，延安华侨救国联合会召开两次代表大会，朱德曾代表党中央“希望延安华侨能与海外华侨建立密切关系，积极对各抗日根据地投资，开办实业，增加抗战力量”。朱德还表示：“对于来延安投资的侨胞热诚欢迎，给予各种便利和帮助。”[9]大量华侨响应朱德的号召，赴延安进行直接投资，其中较有影响的是西北华侨实业公司。西北华侨实业公司是归国华侨救国联合会于1942年在延安开办的华侨企业。在边区经济困难的时期，该公司开办的毛织厂仅1942年就生产毛毯3300条，纺毛线4000余磅，毛呢100匹，以所存羊毛实物折价共获净利50万元。[4]

可见，华侨的直接投资为边区的经济建设做出了较大贡献。不过要看到，这一时期中共吸引侨资的政策，核心任务仍是服务于抗日战争，这与新中国成立之后在社会主义经济建设中吸引侨资的立足点和出发点是不同的。

第五，保护华侨海外权益，妥善安置归侨与难侨。中国共产党一贯坚持保护华侨权益的政策。抗日战争时期，针对一些华侨居留国政府排挤华侨、严格限制侨民移入的现象，中国共产党敦促国民党当局和民众团体给予华侨以应有的援助，提出应采取各种步骤，解除华侨在居留上和职业上所遭受的迫害，这不仅是政府对于侨胞应尽的义务，而且也是开展华侨救亡工作的一个重要条件。[10]

抗日战争期间，为了支援祖国的抗日战争，大批华侨回国参战，其中不少华侨冲破重重阻力投奔延安革命政权。中共中央和边区政府积极接纳和妥善安置这些归国华侨，有计划地组织他们报名参加抗日军政大学、中央党校、马列学院、鲁迅艺术学院、军政学院、延安女子大学、陕北公学等院校的学习，随后奉命奔赴各条战线。据统计，抗战前后到延安学习和工作的华侨约有600人左右。他们在延安学习后，大部分都自愿报名到前方各抗日根据地进行抗日工作，一部分因工作需要回南洋工作，另一部分人则留在延安，在中央机关或边区政府机关工作。[11]

太平洋战争爆发后，大批海外华侨不堪战乱之苦和法西斯的迫害，纷纷回到祖国，形成了大量归国难侨。面对这种情况，中国共产党迫切需要救济和妥善安置归国难侨。当时的《解放日报》发文指出，“归侨问题不仅在目前即在今后一个时期中，也还是一个重大的问题”，明确表达了优待归侨“是我们革命者应尽的天职”的态度。中国共产党呼吁，国民党政府应迅速动员国人助赈；指定专款专供归侨各业贷款，介绍归侨职业，“切实改善对侨胞对侨眷农贷，对侨生学贷和上述侨贷的种种限制”；还要“取缔对归侨的任何歧视、不合理待遇与束缚”。[10]

中国共产党还提出，应该考虑有计划有组织地对归来的侨胞尽量予以便利优待，制定具体周详的办法，切实施行便利华侨投资国内的原则，尽一切可能给予侨胞便利的工作条件，使他们能尽量施展其才能，发挥其爱国热忱。针对当时南洋华侨处境日益恶化，财产遭到查封，生命横被屠杀的悲惨情境，中国共产党提出“祖国应予以充分救济”，首先应帮助他们安全到达祖国，然后使他们获得适当的工作岗位。对于富有而携回资本者，祖国应予以多多帮助，使其资本投到生产部门，对于有一技之长的华侨劳动者，应安插到各生产部门，重视发挥其技能；对华侨子女，应设法使之就学；对华侨小资产者，或安插工作，或予以贷款，使其自谋生计。[10]

第六，保障华侨参政议政的权利，邀请侨界领袖访问延安。抗日战争时期，中国共产党通过边区政府普选制和“三三制”政权建设，吸收归侨代表进入边区参议会，让归侨有更多的参政议政机会。1941年10月，在延安侨联第三次代表大会上，侨联主席李介夫（侨联主任）被推举为边区华侨参议员。同年11月，在边区第二届参议会第一次大会上，李介夫正式当选为陕甘宁边区第二届参议会的参议员。留在延安的侨胞认为自己的代表能参加边区的最高民意机关，是抗日根据地民主的真正表现。[11]李介夫代表华侨向参议会提出《边区政府应扩大对海外宣传，以团结华侨参加抗日建国大业案》、《发动海外华侨投资建设边区案》、《请边区政府给延安华侨更多的帮助案》和《电请海外各地侨胞向边区投资、发展各种工业案》等提案，均获大会审查通过。

中国共产党除了吸收延安归侨代表参加边区参议会之外，还积极在归国华侨中培养干部和骨干。为了培养华侨干部，党中央特地选调了30多个华侨成立一个训练班，委托朱德负责领导，许多归侨干部被分配到中央各部门工作，并得到提拔和重用。抗日战争时期，中国共产党还积极邀请爱国华侨领袖陈嘉庚等访问延安。陈嘉庚看到了延安军民团结抗日、艰苦奋斗、民主平等的良好作风，直呼“中国的希望在延安”。[11]由此观之，此一时期中共正确的华侨华人政策取得了良好的效果。

可以说，在抗日民族统一战线下中国共产党在制定侨务政策、推进侨务工作方面做出了可贵的探索，也积累了不少经验，这也为人民民主统一战线下的华侨华人政策奠定了基础。

四、人民民主统一战线下的华侨华人政策

抗战胜利以后，全中国人民热切希望能以和平、民主和团结的方式建设新国家，然而以蒋介石为首的国民党政府违背人民意愿，在美国支持下悍然发动内战。为了推翻国民党独裁统治，中国共产党领导建立了包括工人、农民、城市小资产阶级、民族资产阶级、各民主党派、开明绅士、其他爱国分子、少数民族同胞和海外侨胞在内的广泛的人民民主统一战线。人民民主统一战线在推翻蒋氏政权以及新中国成立后恢复国民经济、进行社会主义改造和社会主义建设等方面发挥了极其重要的作用。

（一）人民解放战争时期的华侨华人政策

在人民解放战争时期，中国共产党将华侨纳入人民民主统一战线，充分动员华侨支持解放战争，反对国民党的反动统治，共同参与新中国政权建设。

第一，将华侨视为人民民主统一战线的重要力量。抗战胜利后，恢复战争创伤，与民休养生息，建立统一、民主、富强的新中国是华侨社会的普遍愿望。“在海外华侨社会中，不论是有党有派的，还是无党无派的，无论是侨领富商还是普通侨众，他们大多同国内同胞的心情一样，希望战后和平生息，建立一个和平民主富强的新国家。”[12]P211 1946年，蒋介石不顾华侨社会的反对发动内战，再加之国民党在抗战后实行了不当的华侨政策，对于海外华侨正当权益的保护不力，都使得华侨对国民党政府强烈不满。1946年，马来亚槟榔屿华侨各业工会及工团代表大会等致电毛泽东，呼吁停止内战，建立民主联合政府，结束一党专政，以期国家永久和平，毛泽东回电称他们的各项主张“均切中时弊”。[13]

解放战争时期，对中国共产党而言，中国社会主要矛盾、革命性质的变化使得先前的抗日民族统一战线需要相应地转型为人民民主统一战线。人民民主统一战线的主要目标是团结包括华侨在内的各界人士、各民主党派，共同反对国民党的独裁统治，建立民主联合政府。毛泽东等中共领导人充分认识到华侨是人民民主统一战线的一部分，“被蒋介石政府各项反对政策所压迫、处于团结自救地位的中国各阶层人民，包括了工人、农民、城市小资产阶级、民族资产阶级、开明绅士、其他爱国分子、少数民族和海外华侨在内。这是一个极其广泛的全民族的统一战线。”[14]P1225正是在这个意义上，华侨成为人民民主统一战线的一部分，并对解放战争的胜利发挥了重要作用。

第二，加强组织建设，积极做海外华侨的统战工作。解放战争初期，在华侨社会存在着鲜明的政治分野，既有支持中共的，也有支持国民党的。虽然大多数海外华侨对国民党政府很失望，但还抱有一定的幻想。一些华侨甚至认为，中国共产党的非法武装是导致内战的重要原因之一。[15]因而，要想争取华侨对中共的一致支持，并不是轻而易举的事，其中组织建设与政策宣传是核心问题。

为了开展对海外华侨的统战工作，中国共产党加强了抗战时期就已经建立的海外工作团员的组织联系，指导他们在新的历史时期“宣传党的革命主张，揭露国民党反动派的反动面目，动员广大华侨支援解放战争”[16]P158。与此同时，中国共产党又进一步加强了抗战时期成立的海外工作委员会并新组建了8个分部，具体负责争取海外侨胞支持的工作。8个海外分部是美洲、香港、欧洲、东南亚、日本、缅甸、印度支那和暹罗分部。海外工作委员会及8个分部具体的工作任务大致有三项：一是注意侨胞侨居国的政治经济发展动向，了解有关情况；二是在侨胞中广泛宣传共产党的各项方针政策；三是与国民党的海外工作部针锋相对，争取侨心，促使更多的海外华侨转变政治立场，拥护共产党。[15]

第三，邀请华侨代表参与国家政权建设。解放战争接近尾声时，中国共产党就向包括华侨代表在内的各界民主人士发出号召，邀请他们共同组建民主联合政府。1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”劳动节口号，号召“各民主党派，各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”“五一”号召迅速得到了全国各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨的响应。[14]P1463新加坡华侨在5月4日致电毛泽东，表示“响应贵党号召，盼早日召开新政协会议，迅速建立联合政府”。华侨政党组织——中国致公党也于5月6日广泛讨论五一号召的意义。6月9日，中国致公党宣布“完全同意中共‘五一号召”，并希望“海外华侨都一致起来响应拥护”。

1949年新政协召开之前，应中共邀请回国参加新政协的华侨代表主要有司徒美堂、陈嘉庚、庄明理、戴子良、陈其瑗、费振东、黄长水、李铁民、赵令德等19人。在新政协召开前，中国致公党的陈其尤等4人，海外华侨陈嘉庚、司徒美堂等7人被推选为新政协筹备会委员，其中，陈嘉庚还担任筹备会常务委员。之后成立的新政治协商会议，致公党代表6人，海外华侨代表15人。[12]P245在政协第一届会议上，华侨代表陈嘉庚和司徒美堂还被选为中央人民政府委员，参加了新中国的领导工作。由此可见，中共极为重视华侨在新国家政权建设中的重要作用，并在国家权力结构中确保其相应的代表名额。

第四，积极争取侨资与利用侨资。早在抗战时期，中国共产党就制定了争取侨资的政策，鼓励海外华侨来边区政府兴办实业。解放战争时期，中国共产党鼓励华侨回国投资的政策进一步发展。1946年3月，中共中央海外工作委员会主任朱德向国内外华侨宣布：中国共产党“欢迎华侨回国来投资开办工厂、银行、商店及参加各种建设”。“今后我们除自己努力外，更欢迎华侨来合作兴办实业”。[17]1948年8月，解放区第六次劳动大会致电海外华侨，热烈欢迎海外华侨参加解放区和将来新中国的工业建设。在1948年召开的华北解放区工商业会议上，对于具体吸收侨资问题作了阐释：“在轻工业方面国家主要经营私人财力所不及，而又为国计民生所急需的企业，允许并鼓励中小私营企业的存在与发展……欢迎海外华侨实业家到解放区或新中国投资不操纵国计民生的产业，并将给予各种便利与帮助”。[18]

（二）新中国成立后华侨华人政策的转向

新中国成立以后，中国共产党继续走人民民主统一战线的道路，所组建的中国人民政治协商会议就是人民民主统一战线的组织形式。在新民主主义向社会主义转变的新历史时期，人民民主统一战线在恢复国民经济、进行社会主义改造和社会主义建设等方面发挥了重大作用。在这一时期，中国共产党的华侨华人政策在内容与重心上发生了重大变化。

第一，华侨华人政策的中心由政治转向了经济与社会。在新民主主义革命时期，中共侨务政策既有政治方面的，又有经济和社会方面的，但政治方面的政策始终是主要方面。换言之，中共的华侨华人政策是以政治为中心的，这是由新民主主义革命的逻辑决定的，又与中共所面临的残酷生存环境相关。新中国成立后，尽管在一定时期仍然存在着局部的国内战争和低烈度的周边战争，然而中共所领导的新民主主义革命的历史任务基本完成，中国共产党已然成为中国大陆境内的执政党。中国共产党的工作中心由暴力革命转向了经济建设和经济现代化，相应地，中共华侨华人政策的中心也由政治转移到经济与社会。因而，新中国成立初期，中国共产党的华侨华人政策虽然仍然包括政治、经济、社会等各个方面，然而不可否认的是，除了特殊的历史时期，经济、社会方面的政策构成了建国后中共侨务政策的主要方面，这是由中国经济社会现代化的基本目标所决定的。

第二，华侨华人政策由国外向国内的战略收缩。从所涉及的具体侨务工作来看，中共侨务政策主要可分为国内侨务政策和国外侨务政策。在新民主主义革命时期，中共为了建立广泛的统一战线，团结广大海外华侨支持中国的新民主主义革命，加强了与海外华侨的组织联系，并在南洋华侨中组建了中共党组织以领导海外华侨支持祖国革命事业。新民主主义革命时期，中共侨务政策兼顾了国内和国外两个方面，尤其注重在海外华侨社会发展组织，以直接领导和动员华侨力量。对海外华侨的直接动员模式为新民主主义革命的胜利提供了重要支持，但是也带来了一些始料未及的外交问题。由于国际上一些国家的政府对共产主义的仇视，一些东南亚国家对于华侨在其境内所从事的政治活动有所顾虑，他们担心华侨会成为颠覆本国政权的“第五纵队”，因而出现了不少排华事件。与此同时，中国与这些国家的外交关系也一度出现紧张。

20世纪50年代，为了增进中国与东南亚国家的外交关系，为了更好地保护海外华侨的正当权益，中共对华侨华人政策作出了重大调整，其主要特征是对外侨务政策方面主动采取了战略收缩，从而将侨务政策的注意力更多地转移到了国内。1951年《关于华侨与东南亚革命运动关系呈毛主席和中央的报告》，1952年《关于泰国侨党解散问题的指示》、《关于海外侨民工作的指示》等，这些文件强调海外侨民工作的一切活动应严格遵守《共同纲领》和中国政府外交政策，华侨“不应参加以直接推翻当地政府为目的的活动”；申明中共不在海外华侨中建立组织，原有的组织也要最终取消；同时劝告国内各民主党派不要建立海外支部等。[12]P265

中共侨务政策的战略性内移还突出地表现在华侨双重国籍问题的解决上。1909年清政府颁布了基于血统主义原则的国籍法，1929年中华民国政府颁布的国籍法继承了清政府的血统主义原则。中共也沿用血统主义原则的国籍认定办法。由于华侨分布较多的东南亚国家普遍采用的是以出生地认定国籍的办法。根据出生地原则，华侨的后代就会同时拥有中国国籍与所在国国籍。因而，两种国籍认定办法在实践中产生了华侨的双重国籍问题。为了改善中国与东南亚国家的外交关系，1955年4月，中国与印度尼西亚签订了关于双重国籍问题的条约，解决了长期以来存在的双重国籍问题。

第三，华侨政策不断导向法治化。新中国成立后，中国共产党确立了在中国大陆境内的有效治理，中共的华侨华人政策在适用范围上也得到了空前的扩充。而且，执政后的中国共产党及时地将华侨政策上升为法律，形成国家意志，从而大大提升了侨务政策的执行效力。中国人民政治协商会议第一次会议将“尽力保护国外华侨的正当权益”写入了带有临时宪法性质的《共同纲领》。1954年《宪法》更是以国家根本大法的形式明确规定了“中华人民共和国保护华侨的正当权利和利益，保护归侨侨眷的合法权利和利益。”在此后的历次《宪法》中，也都明确规定要保护华侨、归侨、侨眷的正当权益。中共侨务政策的法治化成为新中国成立初期的一个重要转向。

第四，侨务组织进一步系统化。在新中国成立之前，中国共产党已经设立了相应的侨务组织和侨务机构。新中国成立初期，侨务组织与侨务机构得到了进一步的完善，形成了系统化的态势。建国初期，中央人民政府下设华侨事务委员会，归政务院总理周恩来分管，由民主人士何香凝任主任委员。1954年《宪法》和《国务院组织法》规定将中央人民政府华侨事务委员会改为中华人民共和国华侨事务委员会（简称“中侨委”），负责保护华侨的正当权利，管理华侨事务。一般省区也都设立侨务工作委员会，华侨众多的专区设侨务局，县设侨务科，乡镇建立侨属工作委员会或乡侨务委员会等组织。据初步统计，新中国成立初期，各级侨务部门的专职工作人员约有1000多人。

为了充分保障侨界人士的合法权益、支持侨界人士参与民主政治建设，在中共中央和中侨委的关心指导下，还成立了归侨侨眷的群众团体——侨联。1956年10月，中华全国归国华侨联合会在北京成立，陈嘉庚任主席。随后，凡有归国华侨和侨眷的市、县、镇大都设立了归国华侨联合会，逐步形成了全国性的侨联组织网络。到1956年底，全国共建立七八十个侨联组织。[19]P41作为侨界群众的组织，中国侨联和地方侨联在维护侨界群众权益、引导侨界群众参与社会主义现代化建设方面发挥了积极的作用。

五、爱国统一战线下的华侨华人政策

党的十一届三中全会后，邓小平根据中国社会阶级状况已经发生根本变化的情况，将新时期的统一战线称作“革命的爱国的统一战线”。1981年，党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，把新时期统一战线正式定名为“爱国统一战线”。

在爱国统一战线下，中国共产党吸取了“文革”的历史教训，更加重视华侨、归侨、侨眷在社会主义现代化建设中的独特地位与重要作用，将凝聚侨心、维护侨益、发挥侨智、运用侨力等作为制定华侨华人政策的根本出发点。

第一，华侨华人政策的恢复与侨务系统的重建。在“文化大革命”期间，中国共产党正确的华侨华人政策遭到了极左思想的严重破坏，侨务系统也几乎瘫痪，侨务工作近于停滞，“海外关系”也被打成“反动的政治关系”。1978年以来，中国共产党在将工作重心由阶级斗争转移到经济建设的同时，也将华侨华人政策的全面恢复、侨务系统的重建作为一项重要任务。1977年10月，邓小平在党和国家侨务工作的谈话中指出，“林彪、‘四人帮说什么海外关系复杂，不可信任。这种说法是反动的。”他明确表示，错误的侨务政策一定要尽快纠正过来。[20]P6

在邓小平的积极倡议和指导下，新时期侨务工作机构的恢复与重建问题提上党和国家的重要议事日程。1978年1月，国务院成立了华侨事务办公室，继承和发展了过去中侨委的职能，由廖承志出任主任。与此同时，全国29个省、自治区和直辖市（除西藏之外）也陆续设立了侨务办公室，主管各地的侨务工作。1978年4月，中国侨联和地方侨联都相继恢复并开展工作。同年12月，第二次全国归侨代表大会选举产生了新的侨联委员会。1981年，归国华侨联合会被确定为全国性人民团体，此后，侨联组织随即出现了大发展的态势。据统计，在改革开放初期，侨联的基层组织仅有400余个，到2008年，这一数字变成了1500多个。[21]

拨乱反正、平反涉侨冤假错案也成为“文革”之后侨务工作的首要任务。据不完全统计，“文革”时期共发生涉侨冤假错案34539起，完全平反昭雪的有33056起，占96%。“文革”前的遗留案复查了10155件，占应复查案件的96%。[22]党和国家还大规模地清理退赔“文革”时期查抄的涉侨私人钱款和财物，并努力解决侨房问题。廖承志特别强调“国家保护华侨房屋的所有权，……任何单位或个人，在退还华侨房屋时对有关问题不得刁难”[23]P546。国家重新强调保护侨胞正当的人身权利，制定并颁布了一系列新规定，如《放宽和改进归侨侨眷出境审批的意见》（1978年）、《取消对海外华侨、港澳同胞旅行限制》（1980年），这些涉侨行政法规得到海内外侨胞的普遍欢迎。

第二，侨务思想的发展与侨务政策的创新。改革开放以后，历届中共领导人都重视侨务工作，并提出了各自的侨务思想与侨务政策。

在改革开放新时期，邓小平提出了侨务工作的“独特机遇论”。他指出，“对于中国来说，大发展的机遇并不多。中国与世界各国不同，有着自己独特的机遇。比如，我们有几千万爱国同胞在海外，他们对祖国做出了很多贡献。”[20]P12他提出要充分利用这种机遇，“把中国发展起来”。邓小平还提出，华侨是新时期爱国统一战线的重要组成部分。1977年邓小平为参加国庆活动的华侨华人、港澳台同胞举行招待会并致祝酒词：“我们一定要加强全国各族人民的大团结，进一步发展工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，包括爱国民主党派、爱国人士和台湾同胞、港澳同胞、海外侨胞的统一战线，调动一切积极因素，为社会主义革命和社会主义建设事业服务。”邓小平强调了华侨华人在新时期爱国统一战线中的积极作用，“台湾同胞、港澳同胞和国外侨胞心向祖国，爱国主义觉悟不断提高，他们在实现祖国统一大业、支援祖国现代化建设和加强国际反霸斗争方面，日益发挥着重要的积极作用。”[24]P30

此后的中共领导人继承和发展了邓小平的侨务思想。20世纪90年代江泽民强调，分布于世界各地的广大华侨华人是中华民族一个重要的人才资源宝库，我们一定要十分珍惜，充分发挥他们的积极作用。21世纪初，胡锦涛也强调华侨是实现中华民族伟大复兴的重要力量。胡锦涛指出，新形势下开展侨务工作要“坚持以人为本，为侨服务的宗旨；坚持以国内侨务工作为基础，以国外侨务工作为主导；坚持为国家大局服务和为侨服务的统一”。2005年2月，胡锦涛在会见全国侨务工作会议代表时强调：在凝聚侨心、发挥侨力，为全面建设小康社会的宏伟目标作出贡献方面，侨务工作大有作为；在反对和遏制“台独”分裂势力，推动祖国和平统一进程方面，侨务工作大有作为；在开展民间外交，传播中华优秀文化、扩大中国人民与世界各国人民友好往来方面，侨务工作大有作为。2008年3月7日，为了发挥侨界的独特优势，胡锦涛在全国政协十一届一次会议上对侨务工作提出了具体要求，即“要按照凝聚侨心、汇集侨智、发挥侨力、维护侨益的要求，最大限度地把归侨侨眷和海外侨胞团结起来，最大限度地把归侨侨眷和海外侨胞的积极性调动起来，最大程度地把归侨侨眷和海外侨胞的独特优势发挥出来。”可以说，新时期党和国家领导人在侨务思想、侨务政策上都做出了创新与发展。

第三，侨务政策不断走向法治化与制度化。“文化大革命”给中国的侨务工作提供了正反两方面教训。改革开放以来，中共的侨务工作更加注重法治化，将侨务政策更多地上升为法律和制度。为了进一步保障华侨、归侨、侨眷的政治权益与其他合法权益，1990年9月7日，全国人大常委会制定并通过了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》（下称《侨法》）。2000年10月31日，全国人大常委会又根据实际情况对《侨法》进行了修改和完善。《侨法》是新中国成立后第一部保护归侨、侨眷合法权益的基本法律，它明确提出了对归侨、侨眷政治权益的保护，这主要体现在：第一，保护归侨的参政议政权利，《侨法》第六条明确规定，“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会应当有适当名额的归侨代表”，这为归侨在国家权力机关中拥有适当的席位和发言权提供了保障；第二，保护归侨、侨眷的结社权利，《侨法》第七条对归侨和侨眷结社作了明确规定，一是规定归侨、侨眷有权依法申请成立社会团体，二是规定归侨、侨眷有权进行适合自身需要的合法的社会活动，三是明确依法成立的社会团体的财产受法律保护；第三，明确了全国侨联和地方侨联在保护侨益中的地位和作用，《侨法》第八条规定，中华全国归国华侨联合会和地方侨联代表归侨、侨眷的利益，依法维护归侨、侨眷合法权益。除此之外，国务院还制定了专门的行政法规，以贯彻落实《侨法》。1993年7月，国务院制定了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》（以下简称《实施办法》）。在《侨法》修改后，2004年6月，国务院第53次常务会议通过了新修订的《实施办法》，并于2004年7月1日起施行。《宪法》、《侨法》、《实施办法》的“三位一体”组成了保障侨界人士政治权利的法律体系，为华侨、归侨、侨眷在国内行使民主权利，参与社会主义民主政治建设提供了强有力的法律保障。

六、中共华侨华人政策的基本经验

中共的华侨华人政策是中国共产党将马克思主义与中国侨务实际相结合的典范，它充分体现了中国共产党维护侨益、凝聚侨心、汇集侨智、发挥侨力的宝贵经验和政治智慧。通过对不同统一战线之下中国共产党华侨华人政策演变的分析，我们主要得出以下基本经验：

第一，以马克思主义为指导，确保侨务政策制定的科学性。政策的好坏还决定着一个政党的生命力。毛泽东指出，中国共产党能否领导人民取得革命成功的关键在于制定正确的政策，“只有党的政策和策略全部走上正轨，中国革命才有胜利的可能”。而制定正确的政策就必须坚持从中国实际出发，并在实践中、在群众中进行检验。科学性是中共制定侨务政策所坚持的重要原则，中国社会发展特点与海内外侨情构成了中共制定华侨华人政策的基本依据。中国共产党将马克思主义与中国实际相结合，从中国具体侨情出发，根据中国社会的阶段性特点和中心任务制定侨务政策。从根本上说，中共侨务政策的科学性正是建立在准确把握中国社会发展特点与海内外侨情的基础上的。基于中国拥有数量可观的华侨华人以及华侨华人在中国革命与建设事业中的独特作用，中共将海内外华侨华人纳入统一战线，通过因地制宜地制定符合中国侨情的侨务政策，充分调动了华侨华人的积极性。

第二，正确的侨务政策要适时地上升为法律，成为国家意志。在中国这样一个后发国家，对于中国共产党而言，不管是残酷的革命斗争环境还是建国后严峻的现代化任务，政策动员都发挥着至关重要的作用。因而，制定政策、执行政策构成了中国共产党领导新民主主义革命、推进社会主义现代化建设的重要路径。不过，也要看到政策本身的局限性，比如政策具有较大的变动性、宏观性，它虽然在急剧变迁的社会发挥着重要作用，但它并不能代替法律。在和平建设时期，政策必须适时地固化为法律，形成国家意志，法律比政策更具有稳定性、权威性和可操作性。因而，法治化、制度化是华侨华人政策的必然归宿，已经被实践证明是正确的华侨华人政策应该适时地转化为法律和制度，上升为国家意志，切实保障华侨、归侨、侨眷的切身利益。

必须看到，十年的“文化大革命”使得先前正确的侨务政策受到了极左思潮的严重干扰和破坏，从而给党和国家的侨务工作带来了不可估量的损失。大量归侨、侨眷被打入另册，丧失了应有的社会地位和基本尊严，不少归侨、侨眷受到人身迫害，遭受财产损失。这是侨务政策极其惨痛的教训。究其根源，侨务政策和侨务工作偏离了民主、法治的轨道。改革开放以来，中国共产党重新将侨务政策纳入民主、法治的轨道，侨务政策重新焕发生命力。

第三，侨务政策的制定要兼顾中国外交关系。华侨华人身份的特殊性决定了对华侨华人事务的处理必然涉及到中国与他国之间的外交关系。因而，中共的华侨华人政策在很大程度上受到中国外交关系的限制。中国外交关系的变化既会对针对海外华侨的政策产生影响，也会对针对国内归侨、侨眷的政策产生作用。中国在建国之初，在国际上受到西方国家的封锁，国民党政府败退台湾，受到美国的军事保护，东南亚国家担心共产主义渗透。美国趁机在东南亚国家散布“华侨是共产主义媒介”的言论，扬言“华侨在经济上操纵和垄断着当地的国民经济”，这种言论在当时产生了恶劣的影响。[25]一些东南亚国家出现了对华侨令人发指的迫害、驱逐、排斥事件，海外华侨的正当权益受到严重损害。为了消除一些国家的疑虑，改善中国与周边国家的外交关系，中共调整了华侨华人政策，比如撤销中共在海外华侨中的党组织，解决双重国籍问题，鼓励海外华侨加入所在国国籍，融入当地社会，积极接纳与妥善安排回国的难侨、归侨，等等。

第四，系统的侨务组织是贯彻侨务政策的保证。中共的侨务政策最终要通过组织载体加以贯彻，因而，加强侨务组织建设就成为事关侨务政策能在多大程度上得到执行的重大问题。没有侨务组织作为载体，再好的侨务政策也无法有效落实。重视侨务组织建设是中国共产党在侨务政策方面的重要经验之一。中共所推动的侨务组织建设不仅包括党政侨务系统——侨办的建设，而且还包括侨众自治组织——侨联的建设。可以说，侨务工作系统的建立健全充分体现了侨务政策执行主体的专门化，从而大大地增强了侨务政策的执行力。与此同时，中国共产党还通过人民代表大会和人民政治协商会议为包括致公党在内的各民主党提供参政议政的机会，充分发挥侨界人士在人大与政协组织中的重要作用。

第五，侨务政策要淡化意识形态、回归公共职能。历史表明，过于强调意识形态不利于侨务工作的健康发展。在建国初期的土地改革中，当时的侨务政策就犯了阶级斗争扩大化的错误，伤害了一些归侨、侨眷的利益与感情。“文革”时期，在极左思想的严重干扰下，中共的华侨华人政策也高度意识形态化，在国内将具有海外关系的人视为“反动的政治关系”，在国外也积极动员华侨华人在侨居国进行阶级斗争，造成了中国外交关系的紧张。之后中共及时调整了侨务政策，解决双重国籍问题，淡化侨务工作中的意识形态，更多地从国家公共职能方面去处理侨务工作，中国与东南亚国家在华侨问题上的紧张关系得以缓解。可见，高度意识形态化的侨务政策不仅无法有效地保障海外华侨的正当权益，而且还会给侨务工作带来挫折，伤害广大侨胞的情感，侨务政策应该更多地从国家公共职能的角度来通盘考虑。

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作者简介：郭中军（1977—），男，山东济宁人，上海社会科学院政治与公共管理研究所助理研究员，法学博士。获得2013年国家社会科学基金项目，2009年上海市社科规划一般课题，上海社会科学院院青年课题，新进博士启动基金课题。参与编写了《权利与监督》《中国政治发展进程》（2006—2009）系列丛书等著作，发表学术论文多篇。研究方向：政治学。

（责任编辑：李直）