浅谈公务消费失控现象与治理对策

王艳芳

[摘 要]公务消费失控问题是当前的社会焦点之一，直接影响政府形象和行政诚信。如何遏制日益膨胀的公务消费，将行政成本有效控制在一定范围之内，已经成为我国各级政府不容回避的现实问题。[1]从我国目前的公务消费现状来看，治理公务消费失控，就必须强化对公务消费的监控，创新公务消费的管理体制，将公务消费纳入公开化、制度化、法制化的轨道。

[关键词]公务卡结算制度；政府采购制度；公务消费法

随着我国经济体制的转变和政府活动的增多，公务消费的内容不断扩大，并由于公务消费本身存在着公私不分、隐秘化等的弊端，出现了公务消费失控现象，其主要体现在公务消费的过程中不计成本，奢侈浪费。近年来，为遏制这种现象，中央加强了对公务消费的监管，相继出台了“八项规定”、“六项禁令”等文件；同时，一些地方政府也针对公务消费失控问题进行了内部改革的探索，但公务消费失控的现象仍然存在。失控的公务消费不仅违背了政府的公共行政精神，同时，也极易破坏公务员与群众的鱼水关系。因此，公务消费失控必须得到有效遏制。

一、当前公务消费问题透视

（一）公务消费数额花费巨大

对于公务消费的数额，早已有种种不同的说法。2006年，国家行政学院教授竹立家曾综合各方面数据，推算这一数字为9000亿。其中公车消费为4000亿元左右，公费出国3000亿元左右，公款吃喝2000亿元左右。[2]2011年底，中央纪委发布数据显示，各地各部门的公务消费支出的财政预算，2009年缩减158.06亿，2010年又压缩57.51亿元。[3]仅从缩减程度，也可推想出公务消费的庞大规模。

（二）公务消费随意性大

履行公务时必须的消费是合理的公务消费，是保证国家机关正常运转的重要条件。但从公务消费的实际运行情况来看，由于公务消费本身带有非常强的隐秘性，不为公众所知，及公务消费的分类标准和范围无明确规定、管理监督机制不健全等使公务消费缺乏透明性、规范性，导致公务消费的范围和消费目的越来越模糊，内容越来越广，搭车消费现象频发。

（三）规避公务消费改革的手段更隐秘化

近年来，实行公务消费改革后，尤其是中央“八项规定”、“六项禁令”出台后，公务消费失控的现象得到了极大的改善，但铺张浪费仍然存在，规避改革的方式也呈向多样化，更加隐秘化方向发展，其主要体现为：转嫁消费，公款吃喝由公开变隐秘。在改革过程中出现的消费转嫁现象已成为深入推行公务消费改革的主要障碍之一，其主要表现在：上级领导将自身的公务消费转嫁给基层或下级单位；部分消费项目暂未纳入改革范围，应由个人公务消费支出的部分向公共部分或暂未实行改革的公务消费项目转嫁。同时，在中央三令五申下，有不少部门和国有企业为逃避处罚由公开吃转入“地下吃”，由星级酒店转向并不逊色于其的内部餐厅，更隐蔽、低调。更有甚者将公款奢侈吃喝阵地转向要交纳高昂会员费的隐秘性极高的“私人会所”。

二、公务消费失控的原因探究

（一）财政管理体制不完善，预算的约束刚性差

长期以来，我国实行的是计划经济体制下的财政管理模式，即从预算开始就没有细化，没有把接待费、车辆费、差旅费等在预算上定额明晰，预算编制粗糙，不利于对各项公务消费的控制。同时，预算规定执行标准不一，有着很大的弹性空间。另外，我国由于各种原因，预算统一化问题始终未能解决，预算外和制度外资金大量存在，各地私设“小金库”的现象存在，这就为不正常的公务消费提供了资金渠道，容易导致公务消费中外部的浪费行为。

（二）监督职责履行难到位

据我国现行的监督主体而言，公务消费监督不力主要表现在三个方面：

一是外部监督不力。我国的人民代表大会作为国家权力机关， 在法律上享有财政监督权， 但在目前的地方各级政府预算及其执行的权力分配格局中， 实际决定权掌握在政府而非人大手中。[4]此外，在现实情况中，虽人大代表在公务消费信息的获取和权力的制约上存在较大的优势， 但许多人大代表本身就是官员， 本身就是公务消费的直接受益者。

二是行政内部监督走形式。从现实情况来看，由于公务消费的主要人员是领导干部和其他公务人员，实行公务消费改革，直接触动的便是他们的既得利益，行政机关内部改革与监督自然缺乏强大的持续的动力。

三是社会公众监督难落实。当前我国各级政府部门对公务消费支出公开的积极性性不高，如2011年由国务院自上而下的这次“三公经费”公开活动，首先予以公示的是科技部，公布时间为4月14日。这是唯一一个在国务院要求的公开时限（6月底）底之前，完成了相应的部门相应公开工作的部门。并且由于公务消费本身带有一定的私密性，公务消费和非公务消费之间具有一定的模糊性，往往纠缠在一起，要想获知公务消费的真实情况就更难了。

（三）公务消费制度缺乏系统性

改革开放以来， 针对公务消费的一些内部规定是有一些， 有的以政府的名义下发，有的以党委的形式下发， 有的则以部门的方式下发， 有财政部门的、有审计部门的、有纪检监察机关的，五花八门。[5]这些规定在出台前由于缺乏沟通， 有相互矛盾的现象存在，让执行的部门实施起来时总有点无所适从的感觉，这就必然使制度的效力大打折扣。

据曾获得2001年诺贝尔经济学奖的美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨的研究，多数公共部门的工作人员，尤其是公务员都是风险规避型。即在违纪行为存在较高风险的前提下会自我约束，减少违纪的概率。在现有的问责制度下，公务消费过度行为更多地被视为官员的思想道德和作风问题，对相关责任部门或个人的处罚也主要以教育惩戒为主，主要有书面检查、通报、警告、批评、诫勉谈话等，相关责任人员不会因此而受到太大的损失。[6]处罚轻甚至不处罚，这滋长了公职人员利用公款进行不正常公务消费的不正之风。

三、治理公务消费失控的途径